某某市某某高速公路克什克腾至承德联络线克什克腾（经棚）至乌兰布统（蒙冀界）段财政承受能力论证

　某某高速克什克腾至承德联络线

　 克什克腾（经棚）至乌兰布统（蒙冀界）段项目

　财政承受能力论证报告

　 编制单位：

　某某市交通运输局

　某某二○一六年一月

　1

　目 录 第一章 项目基础信息 ............................................................... 1 一、项目情况 ........................................................................ 1 二、项目产出说明 ................................................................. 2 三、项目模式 ........................................................................ 3 四、项目运营及移交 .............................................................. 4 五、风险分配 ........................................................................ 6 第二章 评价依据与原则 ........................................................... 9 一、评价依据 ........................................................................ 9 二、财政承受能力论证原则 .................................................. 10 第三章 项目生命周期财政承受能力论证 .................................. 13 一、责任识别 ....................................................................... 13 二、支出测算 ....................................................................... 14 三、能力评估 ....................................................................... 17 第四章 财政承受能力论证结论 .............................................. 21

　1

　 第一章 项目基础信息 一、项目情况 某某高速克什克腾至承德联络线克什克腾（经棚）至乌 兰布统（蒙冀界）段（以下简称“本项目”）起点位于某某高速大板至经棚段设计终点以西 6km 处，设枢纽互通 （K0+000）实现与省际通道 S105（规划 G5511）和某某高速公路之间的交通转换，路线往南经台力井子，在康营子东侧设置特大桥跨越西拉沐伦河后，沿着潢源自然保护区缓冲区外侧、萨岭河东岸布线，在潢源保护区南设互通后，经于家大山西、花腰子山、丁家营子、西锅底泡子后，在元宝山牧场东与 S304（S220）交叉，并设置互通立交，路线继续往南， 经夹皮沟和五彩山西侧，在五彩山峡谷南侧沿着吐力根河北岸布线，在十二座联营（蒙冀界）南到达本项目的终点 （K98+850），顺接 G1611 河北段预留线位。

　本项目推荐方案路线全长约 99km，为双向四车道高速公路技术标准，路基宽度 26m，部分路段采用分离路基，路基宽度 41m，设计行车速度 100km/h。

　本项目《工可报告》中推荐方案投资估算为 617680 万 元（含建设期贷款利息），平均每公里造价为 6223 万元。根据交通运输部对本项目的审查意见，本项目估算总投资调整为 58.766 亿元（含建设期贷款利息 3.898 亿元），平均 每公里造价为 5923 万元。

　2

　 本项目计划于 2016 年开工、2019 年底建成。

　二、项目产出说明

　项目产出说明包括建设期和运营期两个阶段，具体要求 如下：

　（一）建设技术标准 本项目地处内蒙古自治区东南部，某某市克什克腾旗南部，建成后将为所在区域提供一条快捷、安全的运输通道。项目应达到设计速度 100km/h 的双向四车道高速公路标准。

　表 1-1 项目主要技术控制指标表

　序号 项目 单位 指标采用值 规范值 1 路线起讫桩号

　K0+000～K99.250

　2 路线里程 km 99.25

　3 公路等级

　高速公路

　4 设计速度 km/h 100 100 5 路基宽度 m 26、41 26、41 6 行车道宽度 m 2－2×3.75 2－2×3.75 7 荷载等级

　公路-I 级 公路-I 级 8 平曲线最小半径 m 250 700 9 直线最大长度 m 5526.6

　10 最大纵坡 %/处 4%/9 4% 11 最短坡长 m 320 250 12 凸型竖曲线最小半径 m/个 6500/12 6500 13 凹型竖曲线最小半径 m/个 5000/3 3000 14 地震烈度

　Ⅵ

　15 设计洪水频率

　1/100（特大桥 1/300）

　（二）运营管养标准 项目运营期间，道路的养护管理工作由项目公司负责， 应保证项目的技术状况和服务水平。根据《公路技术状况评定标准》中的规定，公路技术状况包含路面、路基、桥隧构

　3

　造物和沿线设施四部分评价内容，其状况用公路技术状况指数（MQI）和相应的分项指标表示。公路技术状况指数（MQI）

　和相应的分项指标的值域为 0～100，分为优、良、中、次、差五个等级，要求道路运营期间公路技术状况应达到良及以上。

　图 1-1 公路技术状况评价指标 表 1-2 公路技术状况标准

　评价等级 优 良 中 次 差 MQI 及各级 分项指标 ≥90 ≥80，＜90 ≥70，＜80 ≥60，＜70 ＜60

　 三、项目模式

　（一）运作模式 根据《交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》（交政研发〔2015〕26 号）、《内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（内政发〔2015〕70 号）的要求，本项目适宜采用由政府和社会资本合作的 PPP 模式进行投资建设。

　（二）项目公司的股权结构 路基（SCI）

　路面车辙（RDI）

　桥隧构造物（BCI）

　抗滑性能（SRI）

　公路技术状况指数 （MQI）

　路面（PQI）

　结构强度（PSSI）

　沿线设施（TCI）

　路面平整度（RQI）

　路面损坏（PCI）

　4

　 （1）某某市交通运输局指定平台公司与社会资本方投资组建项目公司。

　（2）某某市交通运输局指定平台公司所占股权由申请国家和自治区补贴所占投资比例确定，其余股权由社会资本方占有。政府方投资比例如超过

　50%，所占股权应限制为

　49%，超出部分经主管部门批准可作为建设期的政府补贴。

　（3）某某市交通运输局指定平台公司所占股权在社会资本合作伙伴未取得约定的合理投资回报之前不参加分红。政府对项目公司不具有实际控制力及管理权，但可借鉴“金股制度”，一旦项目公司的决策违法法律、行政法规和国家强制性标准，可能严重危害公共利益，或者可能造成重大质量、安全事故或者突发破坏环境事件，政府就可以行使一票否决权，以加强政府对项目公司在公路建设项目公益性方面的控制力和监管。

　（4）PPP 项目合同中对股权变更的条款进行具体约定， 以有效控制项目公司股权结构的变化，避免影响项目的实 施。

　（5）项目公司的治理结构在 PPP 项目合同中约定，并要求政府和社会资本在组建项目公司时予以遵守。

　四、项目运营及移交

　（一）项目运营

　5

　根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定， 基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定。本项目将按照建设-运营-移交（BOT）的方式进行运作，项目建设期结束之后进入运营期。项目运营期结束之后，项目公司须将项目无偿移交给政府方。

　本项目的运营由项目公司负责，项目运营期间，政府以特许经营合同的形式授予项目公司一定年限的高速公路收费经营权，允许项目公司通过收取车辆通行费、经营公路的相关服务设施等取得的其他收益作为投资回报。在项目公司按照使用者付费方式收取费用之外，政府方将对使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报的部分给予可行性缺口补助。

　项目竣工验收后，项目公司应严格执行高速公路运营、养护、安全与应急管理的各项规程、规范和标准，依法组织 经营管理。

　项目运营期间，项目公司应按规定做好养护、收费、通信、监控和综合服务等运营管理工作，确保高速公路始终处于良好的运行状态，为通行车辆及人员提供优质服务。项目公司应建立健全项目运营安全与应急处理机制，按规定组织实施高速公路清排障和车辆救援服务。项目公司应按照相关政府部门确定的收费标准，依法收取车辆通行费，严格执行高速公路收费管理的各项规定和服务标准，建立运营服务质量与收费相挂钩机制。

　6

　（二）项目移交 在项目特许经营期期满后，项目公司及社会资本方须将正常运行情况下的本项目全部资产无偿、完好地移交给某某市人民政府或其指定机构。移交过程中，各方应当编制移交方案，移交方案应当包括移交机构的组建、确定移交的内容和移交时间、审计方案、移交应急预案、移交验收等。

　项目移交范围主要包括：项目及其附属设施；满足项目合理时间内正常运营所必须的设施、物品等；与项目建设、运营、管理和维护有关的文件档案；与项目有关的所有未到期的担保、保证和保险的受益；与项目运营和养护有关的所有技术和知识产权；所有与项目及其资产有关的项目公司的其他权利和利益；项目特许权协议规定应移交的其他资产 等。

　 五、风险分配 （一）风险分配原则 本项目投资大，运营期长，对项目风险因素识别是本项目成功的前提。尤其是对关键风险因素的识别，对提高本项目的决策质量、降低风险，具有重要的社会、经济效益。

　本项目风险分配遵循以下原则：

　1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；

　7

　 3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 4、由该方承担该风险最有效率； 5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　（二）风险分担框架 根据以上风险分配原则，本项目风险分担框架如下：

　1．由政府方承担的风险：

　1．由政府方承担的风险：

　（1）土地获取风险；

　（2）设施拆迁风险；

　（3）国家补助资金获取风险； （4）项目审批风险（工程可行性研究、初步设计、施工图设计等的审批）； （5）施工期间交通与环境风险； （6）偏差大于预测交通量 10%以上的交通量不足风险； （7）工程规模、范围、标准变化风险； （8）法律、法规、政策变化风险； （9）廉政风险； （10）社会稳定风险。

　8

　 因以上风险导致本项目延期的，社会资本方有权要求顺延特许经营期；如果导致项目终止的，社会资本方有权按照合约进行索赔。

　2．由项目公司承担的风险：

　（1）如期完成项目融资的风险； （2）项目建设和运营维护相关风险（包括工期风险、供应风险、技术风险、工程质量风险、安全风险、成本增加 风险、运营风险以及移交资产不达标风险等）； （3）

　偏差在预测交通量 10%以内的项目交通量不足风险； （4）水土保持和环境保护风险； （5）文物保护风险； （6）廉政风险； （7）社会稳定风险。

　3．由双方共担的风险：不可抗力风险。

　另外，根据本项目的实际情况，以及各方的风险承受能力，其它潜在风险分担需在谈判过程中确定。

　9

　第二章 评价依据与原则 一、评价依据 本次评价工作的主要依据有：

　1.国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 2.国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国 发〔2014〕43 号）； 3.国家发改委、财政部、交通运输部等六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，2015 年； 4.国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）； 5.国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，2014 年； 6.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号文）； 7.财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）》（财金〔2014〕113 号）； 8.财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112 号）； 9.财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）；

　10

　 10.财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，2015 年； 11.财政部、交通部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111 号）； 12.交通部《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发〔2015〕67 号）； 13.交通部办公厅《关于开展交通基础设施政府与社会资本合作试点项目（第一批）的通知》（交办财审函〔2015〕 298 号）； 14. 国家发改委《国家公路网规划（2013 年～2030 年）》 （发改基础〔2013〕980 号）； 15.国家发改委、建设部《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），2006 年； 16.建设部、交通部《公路建设项目经济评价方法与参数》，(建标〔2010〕106 号)； 17.内蒙古自治区人民政府《关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（内政发〔2015〕70 号）。

　 二、财政承受能力论证原则 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

　11

　 开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

　财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系， 严格控制PPP项目财政支出规模。

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指 引》，财政承受能力论证主要由责任识别、支出测算、能力 评估、信息披露等环节构成，如图2-1所示。本报告按照规定要求流程进行。

　12

　图2-1 财政承受能力论证流程

　13

　第三章 项目生命周期财政承受能力论证

　PPP项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为PPP项目财 政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估和结论等部分。

　一、责任识别 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、财政补贴、风险承担、配套投入等。

　（一）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担股权投资支出责任。本项目由政府及社会资本方共同组建项目公司，政府以股权出资额为限承担责任。

　（二）财政补贴支出责任 财政补贴支出责任是指在PPP项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任或对可行性缺口进行财政补贴。

　在不同的付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使

　14

　 用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。

　（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

　（四）配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供项目配套工程等其他投入责任。通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和共用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

　二、支出测算 支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

　（一）股权投资支出 本项目地方政府实施机构以国家和自治区对项目补贴入股，某某市政府股权投资支出为零。

　（二）财政补贴支出 根据本项目招投标方式，项目可能采用可行性缺口补助模式或使用者付费模式。可行性缺口补助的方式为以项目沿线的土地和旅游资源进行补贴。某某市财政所需补贴支出为

　15

　 零。

　（三）风险承担支出 根据本项目风险分配框架，由政府方承担的发生概率较大且支出额度较高的风险因素主要为：车辆通行费收入不足风险和由于政府方原因造成的建设成本增加风险。

　1.

　车辆通行费收入不足风险 采用专家评估法，基于项目成本对未来可能出现的风险概率进行评估。风险评估的建议结论是：运营期内风险承担 成本不超过项目《工可》收费收入的5%。

　经计算，项目车辆通行费收入不足风险成本上限总计 64689 万元，详见表 3-1。

　表 3-1 运营期内车辆通行费收入不足风险成本

　年度 风险承担支出 （万元）

　年度 风险承担支出 （万元）

　2020 年 978 2035 年 2115 2021 年 994 2036 年 2266 2022 年 1072 2037 年 2416 2023 年 1150 2038 年 2567 2024 年 1228 2039 年 2718 2025 年 1305 2040 年 2777 2026 年 1388 2041 年 2837 2027 年 1470 2042 年 2896 2028 年 1553 2043 年 2956 2029 年 1635 2044 年 3015 2030 年 1718 2045 年 3075 2031 年 1797 2046 年 3134 2032 年 1877 2047 年 3194 2033 年 1956 2048 年 3253 2034 年 2036 2049 年 3313

　16

　2.

　建设成本增加风险 建设成本上调会导致项目公司实缴资本金的增加，同时 也会导致项目公司偿还贷款本金和利息的增加。

　采用概率法，通过设定有利、基本、不利、最坏等不同 情景下的风险后果值，对每种情景的发生概率进行测算，加权得出建设成本增加的风险承担成本。计算公式如下：

　建设成本增加的风险承担成本=∑（某情景风险后果值 ×某情景发生概率）

　参照政府和社会资本合作项目物有所值评价实践，本项目建设成本增加的一般最大值为20%。采用概率法情景设定， 计算得出本项目建设成本增加的风险承担成本百分比为 2.75%，建设期四年风险分别为3232万元、4848万元、4848 万元、3232万元。

　经计算，项目全部风险成本累计为80850万元。政府的可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%至85%，取中值为77.5%，则建设成本中政府自留风险承担成本的比例为22.5%；在收费不足风险中，按照项目实施方案约定，收费不足补偿方式由实施机构与社会投资人协商确定，原则上某某市财政出资不超过不足部分的5%。根据以上原则，项目合作期内，政府自留风险承担成本总计6871 万元，见表3-2。

　17

　 表 3-2 合作期内政府自留风险承担成本 年度 风险承担支出 （万元）

　年度 风险承担支出 （万元）

　2016 年 727 2033 年 98 2017 年 1091 2034 年 102 2018 年 1091 2035 年 106 2019 年 727 2036 年 113 2020 年 49 2037 年 121 2021 年 50 2038 年 128 2022 年 54 2039 年 136 2023 年 58 2040 年 139 2024 年 61 2041 年 142 2025 年 65 2042 年 145 2026 年 69 2043 年 148 2027 年 74 2044 年 151 2028 年 78 2045 年 154 2029 年 82 2046 年 157 2030 年 86 2047 年 160 2031 年 90 2048 年 163 2032 年 94 2049 年 166 （四）配套投入支出 本项目所需的土地、水、电、暖等配套设施，由政府协调解决，费用由社会资本方承担。政府方配套投入支出为零。

　 三、能力评估 能力评估是根据测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领

　18

　 域平衡性评估。

　（一）财政支出能力评估 财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施在项目全生命周期内对年度财政支出的影 响。

　依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指 引》，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。某某市本级2012年～2016年一般公共预算支出情况如表3-3所示。

　表3-3 2012年～2016年某某市本级一般公共预算支出情况

　年度 一般公共预算支出（万元）

　增长率（%）

　2012 年 464288 16.8% 2013 年 553926 19.3% 2014 年 590038 6.5% 2015 年 718252 21.7% 2016 年 956433 33.1% 根据以上分析，未来某某市PPP项目每年所需财政补助占一般公共预算支出比例如表3-4所示。

　表3-4 财政补助占一般公共预算支出比例表 单位：万元

　19

　年份 本项目 财政补贴 PPP 项目政府 支出合计 一般公共预算 支出 补助占比 2016 727 83609 956433 8.74% 2017 1091 22875 892687 2.56% 2018 1091 50701 1024897 4.95% 2019 727 45581 1176688 3.87% 2020 49 83609 1350960 6.19% 2021 50 87961 1551042 5.67% 2022 54 91145 1780758 5.12% 2023 58 94745 2044494 4.63% 2024 61 93661 2347291 3.99% 2025 65 94130 2694934 3.49% 2026 69 93689 3094064 3.03% 2027 74 91481 3552306 2.58% 2028 78 90825 4078416 2.23% 2029 82 87928 4682444 1.88% 2030 86 85534 5375931 1.59% 2031 90 84841 6172127 1.37% 2032 94 84174 7086242 1.19% 2033 98 84174 8135740 1.03% 2034 102 83414 9340673 0.89% 2035 106 71852 10724062 0.67% 2036 113 71652 12312335 0.58% 2037 121 72681 14135837 0.51% 2038 128 73739 16229407 0.45% 2039 136 74826 18633042 0.40% 2040 139 78247 21392665 0.37% 2041 142 76326 24560998 0.31% 2042 145 77485 28198572 0.27% 2043 148 78674 32374885 0.24% 2044 151 79822 37169726 0.21% 2045 154 54595 42674700 0.13% 2046 157 18284 48994981 0.04% 2047 160 5511 56251318 0.01% 2048 163 5617 64582347 0.01% 2049 166 6483 74147231 0.01% 注：表中某某市未来年一般公共预算支出数额由某某市财政局提供。

　本项目为某某市首个PPP项目，项目全生命周期内某某市PPP项目每年预算支出责任占某某市一般公共预算支出的

　20

　 比例均低于10%，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定。

　（二）行业和领域均衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的PPP项目，防止某一行业和领域的PPP项目过于集中。

　本项目是2015年某某市第一个交通运输业的PPP项目， 市财政局根据本市PPP项目上报的具体情况考虑本项目的行业和领域平衡性。

　21

　第四章 财政承受能力论证结论

　根据《实施方案》，本项目收费收入不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，地方政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。该补助资金以特许经营方式配置项目公司项目沿线土地或旅游资源优先开发权，某某市本级财政不需要承担支出责任。

　本项目财政承受能力论证的结论为“通过论证”，可以 采用 PPP 模式进行投资、建设和运营维护。

　本项目待履行公开招标程序，明确社会资本方后，经政 府和社会资本方商谈后，再次进行财政可承受能力论证，明 确双方责任和义务，正式纳入中长期财政预算。

推荐访问:乌兰 承德 承受能力