某某省某某市某某区生活垃圾焚烧发电PPP项目财政承受能力论证报告

　 某某市某某区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目

　财政承受能力论证报告

　目

　录

　第一章 项目概况 .................................................................. 1 1.1

　基本情况 .................................................................. 1 1.1.1

　项目基本情况表 ...................................................... 1 1.1.2

　实施机构 ............................................................ 3 1.1.3

　项目背景 ............................................................ 3 1.1.4

　项目提供的公共产品和服务内容（产出说明）

　............................ 4 1.2

　经济技术指标 .............................................................. 6 1.2.1

　项目区位 ............................................................ 6 1.2.2

　项目建设规模与内容 .................................................. 6 1.2.3

　项目合作期限与项目进展情况 .......................................... 7 1.2.4

　项目总投资及资金筹措 ................................................ 8 1.2.5

　回报机制 ............................................................ 9 1.3

　项目公司设立及股权结构 .................................................... 9 第二章 项目采用 PPP 模式的必要性和可行性 ........................................ 11 2.1

　项目采用 PPP 模式的必要性 ................................................. 11 2.1.1

　某某院相关规定 ..................................................... 11 2.1.2

　财政部相关规定 ..................................................... 11 2.1.3

　财政部住房城乡建设部农业部环境保护部规定 ........................... 11 2.1.4

　社会资本优势 ....................................................... 12 2.2

　项目采用 PPP 模式的可行性 ................................................. 12 2.2.1

　PPP 模式运作的可行性 ................................................ 12 2.2.2

　项目调价机制灵活 ................................................... 14 2.2.3

　项目投资回报有保障 ................................................. 14 第三章 风险分配基本框架 ......................................................... 15 3.1

　风险分配流程 ............................................................. 15 3.2

　本 PPP 项目分配建议 ....................................................... 16 第四章 项目运作方式 ............................................................. 19 4.1

　本项目运作方式特点 ....................................................... 19 4.2

　本项目运作模式设计 ....................................................... 19 第五章 项目交易结构 ............................................................. 21 5.1

　项目交易结构 ............................................................ 21 5.2

　回报机制 ................................................................ 22 5.3

　相关配套安排 ............................................................ 23 第六章 财政承受能力论证 ......................................................... 25 6.1

　责任识别 ................................................................. 25 6.1.1

　股权投资支出责任 ................................................... 25 6.1.2

　运营补贴支出责任 ................................................... 25 6.1.3

　风险承担支出责任 ................................................... 26

　6.1.4

　配套投入支出责任 ................................................... 26 6.2

　支出预算 ................................................................. 26 6.2.1

　股权投资支出 ....................................................... 26 6.2.2

　运营补贴支出 ....................................................... 26 6.2.3

　风险承担支出 ....................................................... 29 6.2.4

　配套投入支出 ....................................................... 32 6.3

　财政承受能力 ............................................................. 32 6.3.1

　财政支出能力评估 ................................................... 32 6.3.2

　行业和领域平衡性评估 ............................................... 39 第七章 论证结论 ................................................................. 40

　1

　 第一章

　项目概况

　1.1 基本情况 1.1.1

　项目基本情况表

　序号 信息项目 主要内容 1

　项目名称 某某市某某区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目 2

　项目类型 新建 3

　所属行业 能源-垃圾发电

　4

　 建设地点 某某区生活垃圾焚烧厂位于某某区城区西南 3 公里，某某宝洁生 活垃圾处理场西侧。占地面积 80 亩。

　5

　实施机构 某某市某某区城市管理综合执法局。

　6

　运作方式 BOOT(建设-拥有-运营-移交) 7

　合作期限 30 年（含建设期 2 年）

　8

　合作范围 负责某某区全域和滨湖新区生活垃圾处理。

　 9

　投资规模 本项目可研总投资为 25000.00 万元。本 PPP 项目考虑到融资成本和土地出让费用，PPP 总投资为 26860 万元，其中：建设投资为 25587.44 万元，铺底流动资金为 172.51 万元。建设期利息为 1040.05 万元。

　10 项目公司股权 结构 项目公司注册资本应不低于项目总投资的

　20% ，约

　5360.00

　万元。

　社会资本方占股 100%；政府方不出资占股。

　 本项目主要建设内容为：建设生活垃圾焚烧区、办公区和炉渣处

　11 项目建设规模 与内容 置区，用地面积为 36663m 2 ，建筑面积为 41870m 2 。主要购置汽 轮机、发电机、空冷器等设备共计 16650 台套。

　 本项目设计日处理垃圾 500t/d。

　12 回报机制 可行性缺口补助

　 公开招标；

　13 采购方式及标 的

　本项目垃圾处理服务费最高限价为 75 元/吨； 建设投资每下降 100 万元时，垃圾处理服务费下降价格最低限价

　 为 0.6 元；

　14

　社会资本方 社会资本方中标后独资成立 PPP 项目公司。

　由 PPP 项目公司负责项目设计、投融资、建设、运营维护。

　2

　15 项目已经取得 前期文件 2018 年 9 月 11 日，取得项目建议书批复； 2018 年 10 月 25 日，取得项目可行性研究报告批复；

　16

　主要政策依据 《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》财建[2017]455 号，提出对政府参与的新建污水、垃圾处理 项目全面实施 PPP 模式。

　17

　 物有所值评价结论 2018 年 11 月 10 日，根据 PPP 项目物有所值定性评价指标， 经专家综合打分，本 PPP 项目定性分析加权平均评分为 84.71 分， 通过物有所值定性评价；编制单位根据财政部物有所值评价指引的要求，对本项目进行物有所值定量评价，物有所值量值和指数 均为正，通过物有所值定量分析。

　 18

　财政承受能力论证结论 本项目运营期内，本项目的财政支出占当年公共财政预算支 出的比率在 0.07%-0.36%之间，低于政策规定的 10%。本项目是某某市某某区第 5 个采用 PPP 模式的项目，某某市某某区采用 PPP 模式运作项目财政支出累计占当年公共财政预算支出的比率在 0.07%-4.42%之间，低于政策规定的 10%，行业和领域平衡 性符合规定。本项目财政承受能力论证为“通过论证”。

　实施方案总体描述：

　根据《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》财建[2017]455 号提出的“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式。有序推进存量项目转型为 PPP 模式”的文件要求，某某市某某区人民政府决定采用 PPP 模式运作生活垃圾焚烧发电项目，于 2018 年 9 月 11 日某某市某某区生活垃圾焚烧发电项目建议书批复，2018 年 10 月 25 日，取得项目可行性研究报告批复，经过项目技术方案的可行性论证等前期工作，确定本项目的实施方案要点如下：

　本项目可研总投资为 25000.00 万元。本 PPP 项目考虑到融资成本和土地出让费用，PPP 总投资为 26860 万元，其中：建设投资为 25587.44 万元，铺底流动资金为 172.51 万元。建设期利息为 1040.05 万元。建设总规模为日处理生活垃圾 500t/d 规模。

　项目采用 BOOT（建设-拥有-运营-移交）运作方式，通过资格预审、公开招标选定社会资本方，由中标社会资本方独资成立项目公司负责项目设计、投融资、建设、运营维护，合作期限 30 年（含建设期 2 年），根据项目财务测算情况，项目回报机制为可行性缺口补助。

　由于本项目投资规模相对较大的工程项目，范围包括某某区和滨湖新区内全部生活垃圾

　 处理，考虑到区域环境保护和公众利益的长远发展，对项目工艺技术方案要求相对复杂，进

　 而对项目公司后期运营管理专业化程度要求高。因此，本项目采用公开招标方式甄选社会资

　本方，竞争标的主要为垃圾处理服务费。

　3

　1.1.2

　实施机构

　实施机构：某某市某某区城市管理综合执法局 经某某区人民政府授权，某某市某某区城市管理综合执法局（以下简称“执法局”）为本项目的实施机构，在符合相关法律法规条件下负责项目的前期论证、实施方案编制、合作社会资本方的采购与选择、签订项目 PPP 合同、运营监管及合作期满处置等具体工作。

　1.1.3

　项目背景

　随着中国经济的快速发展，城市规模迅速扩张，城市人口不断高速增长，所产生的生活垃圾、餐厨垃圾、粪便、建筑垃圾、电子垃圾、污泥等各种各样的城市垃圾已经成为考验城市规划者、经营者的重要课题， 许多城市正面临着“垃圾围城”的严重威胁。面对日益严重的城市垃圾问题，国家相继出台了《中华人民共和国污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物环境污染防治法》、《中华人民共和国可再生能源法》、 《中华人民共和国循环经济促进法》等一系列法律法规。

　根据 2015 年 12 月发布的《中共委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，“坚持绿色发展道路，加快推进生态文明建设。按照建设生态文明的要求，加大自然生态系统修复和环境保护力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快建设绿色低碳宜居生态文明新区。” 目前由某某区环卫部门清运的生活垃圾量约 370 吨/日。滨湖新区运 送垃圾量 94 吨/日。根据某某区生活垃圾资料分析，目前人均垃圾产量约为 1kg/人.日。滨湖新区随着城市化水平及城市人民消费水平的提高，垃圾中食品垃圾（果皮）等，废品及一些大件垃圾等将有所增加，所以生活垃圾等无机物（如煤灰等）的含量将减少，有机物含量将有所增加。

　目前某某区垃圾的收集、运输和处理由某某市某某区城市管理综合

　4

　执法局统一负责。居民及城区主要街道产生的生活垃圾主要采用垃圾箱定点收集，运至垃圾中转站，经压缩处理后再由密闭式垃圾转运车运至垃圾处理场。

　从某某区现有垃圾处理设施情况看，为解决城市环境污染，改善城市景观，在一定时期内取得了一定效果，但是现状设施很难适应城市的建设和发展，其主要表现为：

　（1）垃圾处理设施不完善 现有垃圾处理厂已经接近饱和，随着人口和垃圾量的增加，远远不能满足城市生产生活需要。

　（2）垃圾处理工艺落后 生活垃圾基本上没有分类和分拣，绝大部分只是简单地收集清运至垃圾卫生填埋场进行简单地填埋，在一定意义上只是垃圾的搬家。

　因此，某某区人民政府提出建设本项目。

　1.1.4

　项目提供的公共产品和服务内容（产出说明）

　1、产出服务目标 本项目建设是为了解决某某区全域和滨湖新区生活垃圾处理问题， 加快某某区和滨湖新区垃圾处置产业化进程，实现垃圾处置无害化、减量化、资源化，进一步改善生态环境，促进某某市某某区的经济、社会、环境可持续发展。

　2、服务范围 本项目的建设将对某某区全域和滨湖新区内全部生活垃圾进行处理。

　3、产出规模与内容 某某市某某区拟投资 26800 万元建设某某市某某区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目，项目用地约 80 亩，本项目主要建设内容为：建设生活垃圾

　5

　 焚烧区、办公区和炉渣处置区， 用地面积为 36663m 2 ， 建筑面积为 41870m 2 。主要购置汽轮机、发电机、空冷器等设备共计 16650 台套等， 建设总规模为日处理生活垃圾 500t/d。每年处理 16.7 万吨，每年发电量 4800 万 kwh。

　4、服务标准 建设期服务标准：在建设期内，主要依据现行《生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（建标 142-2010）、《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（CJJ90-2009）、《某某某某市城乡总体规划》（2013-2030 年）、 《城市生活垃圾管理办法》（建设部第 157 号令）2007 年 1 月 1 日、《生活垃圾综合处理工程项目建设标准》（建标〔2011〕153）、《火力发电厂建筑设计规范》、《城市环境卫生设施设置标准》〔CJJ27-2005〕、《通风与空调工程施工质量验收规范》（GB50243-2016）、《建筑给水排水及采暖工程施工质量验收规范》（GB50242-2016）、《建设项目环境保护管理条例》、《环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2016）、《市政工程施工安全检查标准》（CJJ/T275-2018）等行业标准。

　运营期服务标准：本项目运营期内，处理过程中需要满足国家法律法规关于项目的运营的《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485-2014)、 《生活垃圾卫生填埋技术规范》（GB50869-2013）、《一般工业固体废弃物贮存、处置场污染控制标准》（GB18599-2001)、《大气污染物综合排放标准》〔GB16297-1996〕、《污水综合排放标准》（GB8978-1996）、 《地下水质量标准》（ GB/T14848-2017 ）

　、《环境空气质量标准》 （GB3095-2012）、《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）等环保、安全、消防专业有关标准，合作期内如遇标准提升或变更的，项目应满足新的标准要求。

　6

　1.2 经济技术指标 1.2.1

　项目区位

　本项目用地约 80 亩，位于某某区城区西南 3 公里，某某宝洁生活垃圾处理场西侧。

　1.2.2

　项目建设规模与内容

　本项目设计日处理垃圾 500t/d。本项目主要建设内容为：建设生活垃圾焚烧区、办公区和炉渣处置区，用地面积为 36663m 2 ，建筑面积为 41870m 2 。主要购置汽轮机、发电机、空冷器等设备共计 16650 台套。表1-1 主要经济技术指标汇总表 项目名称 某某市某某区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目 建设规模 500t/d（16.7 万吨/ 年）

　建设地点

　某某区

　焚烧厂占地面积 53333m 2 （80 亩）

　技术方案 垃圾焚烧炉 2×250t/d机械炉排炉 余热锅炉 2 套：Q=22t/h，P=4.0Mpa，T=400℃ 尾气处理 2 套：SNCR+半干法+干法+活性炭+布袋除尘器 汽轮发电机 1×N7.5P=3.9Mpa，T=390℃，N=7500kW 集中供热 无

　接入系统 20kV接入电力系统，与当地电力系统并网 三废 废 气 《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）

　 处置方案标准

　 渗滤液 预处理达到市政污水纳管标准（BOD≤300mg/l，CODcr≤500mg/l， SS≤400mg/l，氨氮≤60mg/l，食油类≤30mg 后进市政污水管网送污水处理厂统一处置。

　飞 灰 由焚烧发电厂负责预处理，固化后送到指定的填埋场填埋 炉 渣 由焚烧发电厂负责综合利用

　7

　）

　表 1-2 主要建构筑物一览表 依据批复的可行性研究报告，项目主要建构筑物情况详见下表：

　序号 分区 名称 用地面积（m 2 ）

　建筑面积（m 2

　座数 层数/F 1

　生活垃圾焚烧区 主厂房 11500 24150 1

　1（5）

　2

　引桥 1150 1150 1

　1

　3

　烟囱 80 -

　1

　-

　4

　冷却塔 600 -

　1

　-

　5

　综合、循环水泵房 1200 900 1

　1

　7

　消防水池 600 -

　1

　-1 9

　污水处理站 5000 4000 1

　1

　10 事故应急池 200 -

　1

　-1 11 初期雨水收集池 108 -

　1

　-1 12 油罐区 325 40 1

　1

　13 升压站 460 920 1

　1

　14 飞灰养护间 360 360 1

　1

　15 危废间 120 120 1

　1

　16 地磅及地磅房 310 40 1

　1

　17

　 办公区 综合楼 655 2000 1

　3

　18 倒班宿舍楼 625 2500 1

　4

　19 门卫 40 40 1

　1

　 小计 23013 36220

　 20

　炉渣处置区 炉渣处理车间 5650 5650 1

　1

　21 炉渣成品堆场 8000 -

　-

　-1

　小计 13650 5650

　 合计 36663 41870

　1.2.3

　项目合作期限与项目进展情况

　1.2.3.1 项目合作期限 根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条，基础设施

　8

　和公用事业特许经营期限应该根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金 〔2015〕57号），政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。

　确定项目合作期限需要考虑设施的寿命、关键技术的寿命、项目财务分析结论，另外地方政府信用和管理制度比较完善，则比较容易吸引社会资本方提供长期的服务。

　由于本项目在某某市某某区当地属于投资规模比较大的基础设施和公共服务项目，根据某某市某某区的财政承受能力、垃圾处置需求和项目投资回收期，为保障社会资本方能回收投资、获得合理收益及基础设施和公共服务的持续稳定供应，确定合作期限为30年（含建设期2年）。

　1.2.3.2 项目进展情况 目前，项目经某某区人民政府批准采用 PPP 模式运作，授权某某市某某区城市管理综合执法局作为实施机构，前期工作已完成项目立项， 具体进展情况如下：

　2018 年 9 月 11 日，取得项目建议书批复； 2018 年 10 月 25 日，取得项目可行性研究报告批复； 根据项目前期手续完成情况，PPP 项目实施方案具备市政府批复条件。

　1.2.4

　项目总投资及资金筹措

　根据项目可行性研究报告，某某市某某区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目投资 26860 万元，其中：建设投资为 25587.44 万元，铺底流动资金为 172.51 万元。建设期利息为 1040.05 万元。

　资金筹措：项目通过采购确定具备投资建设运营能力的社会资本方， 由中选社会资本方成立项目公司筹集项目建设资金，其中：社会资本方

　9

　负责筹集项目资本金，项目公司负责项目融资。社会资本方对项目公司的融资承担全部责任。

　1 . 2 . 5

　 回报机制

　本项目为垃圾焚烧发电项目，收入有上网售电收入和垃圾处理补贴收入，项目公司可通过售卖上网电量，获得上网电费收入，同时政府需按照PPP合同约定的付费方式及条件向项目公司支付垃圾处理服务费。该处理服务费支出需结合某某市某某区人民政府中长期财政规划统筹考虑，纳入同级财政预算，报本级人大审批常委会审批，政府运营补贴额每年从一般公共预算支出中列支。

　因此，本项目的回报机制为可行性缺口补助。

　1.3 项目公司设立及股权结构 根据财政部确定的PPP规范操作要求，某某市某某区城市管理综合执法局将通过合规的政府采购程序选定社会资本方；中选社会资本方按照 《中华人民共和国公司法》等法律要求全额出资成立项目公司，依法享有项目公司经营收益。项目公司将作为本PPP项目法人，具体负责项目的运作（包括项目的设计、建设、投融资、运营维护等）。成立项目公司的具体要求如下：

　1、项目公司注册资本缴纳应符合《某某院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）及相关政策文件要求。注册资本出资方式为货币出资。

　2、项目资本金应不低于项目总投资的20%（约5360万元），同时应满足项目融资需要。

　3、项目公司首笔项目资本金（首笔项目资本金为不低于项目全部资本金的20%）必须在项目公司于实施机构签署《PPP项目合同》后30天到

　10

　位。剩余资本金应根据项目建设进度和融资机构的要求足额、及时缴纳。

　4、项目公司注册地点为本项目所在地。

　5、中标社会资本方应在实施机构与中标社会资本方签订《PPP项目协议》30日内容完成项目公司注册手续。

　11

　 第二章

　项目采用

　PPP 模式的必要性和可行性

　2.1 项目采用 PPP 模式的必要性 2.1.1

　某某院相关规定

　在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）中“围绕增加公共产品和公共服务供给， 在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居 工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。通过 PPP 模式，引入新的资金和机制，有利于解决政府在基础设施和公共服务领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题。在现有政策和不增加政府债务的情况下，要推进本项目建设， 采用 PPP 模式为最优选择。

　2.1.2

　财政部相关规定

　依据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）文中提出的“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP 模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用 PPP 模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。” 2.1.3

　财政部住房城乡建设部农业部环境保护部规定

　《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》 （财建[2017]455 号）文中提出“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式。有序推进存量项目转型为 PPP 模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的 PPP 市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。”

　12

　2.1.4

　社会资本优势

　社会资本具有专业处理技术、运营管理经验和投资融资能力。通过 PPP 模式合作，技术层面上社会资本能够为项目带来专业的建设、管理、运营、维护技术，满足国家日益严格的环境监管要求；管理层面上社会资本专业管理能提高垃圾焚烧发电项目整体运营效率、降低运营成本， 降低地方政府长期财政负担；资金层面上通过社会资本丰富的融资渠道， 项目公司以项目融资方式进行项目建设，可节约某某区政府宝贵的市政基础建设资金。

　PPP 模式是一种新的合作机制，有利于民营资本加快发展。PPP 模式将政府和民间资本的关系确立为合作伙伴，具有利益共享、风险共担的优点，政府不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作，还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争；使民营企业获得公开公正公平的进入权限，产业链布局、项目运作等工作会更加有效。

　2.2 项目采用 PPP 模式的可行性 2.2.1

　PPP 模式运作的可行性

　（1）符合国家政策导向。

　在 2018 年全国生态环境保护大会上，某某强调，要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

　国家及各部委相继出台了鼓励供水、污水、垃圾及供热项目运用 PPP 模式运作的相关文件如《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建[2017]455 号）、《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城〔2016〕208 号）等，本项目符合国家政策导向。

　13

　（2）有助于转换政府职能，提升管理理念。

　采用 PPP 模式引进社会资本提供公用事业项目的建设和运营，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的社会公用基础设施和公共服务的提供者变成监管者，从而保证项目建设质量和公共服务质量。在 PPP 模式下，社会资本合作方承担项目投资、融资、建设和运营等工作。在运营期间，社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势， 提高公用事业项目运营服务水平和管理效率，为社会公众提供优质的公共产品和服务。

　3、有利于降低政府风险。采用 PPP 模式，有利于发挥政府机构和社 会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。在 PPP 模式下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者的角色，在为项目建设做好相关配套服务的同时，可以集中精力做好项目建设运营监管等事项；社会资本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势，为降低项目运营成本，提高项目运营效益。

　4、有助于合理分配风险，提高项目质量。本项目采用 PPP 模式操作， 可在项目初期就明确风险分配，由政府和社会资本各分担一部分风险， 使风险分配更合理，运行风险可控度更高。另外，由于社会资本同时负责项目建设和运营，促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量， 缩短建设周期，以保障项目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和运营成功的可能性。

　5、有利于提高项目质量。本项目采用 PPP 模式下，政府依据对社会 资本的绩效考核结果进行付费，考核结果的好坏直接关系政府补贴数额的多少，有效督促社会资本提供优质的产出。

　6、项目具有示范性作用。本项目采用 PPP 模式，为某某市某某区第 一个垃圾焚烧发电项目，具有行业示范引领性作用。

　14

　2.2.2

　项目调价机制灵活

　垃圾处理 PPP 项目价格调整机制一般采用价格调整系数进行调整， 以反映成本变动等因素对垃圾处理费用影响。调整系数一般包含 6 部分因素：电价、社会平均工资水平、药剂费用、污泥处置费用等。以上几种因素的数值很容易获得，因此价格调整机制比较灵活。

　2.2.3

　项目投资回报有保障

　本项目采取可行性缺口补助的回报机制。2015 年 1 月 1 日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。

　15

　否

　足够的风险管理 能力及承受能力 社会资本承担

　风险重新分配

　第三章

　风险分配基本框架

　3.1 风险分配流程 基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目全生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本， 实践中经常将风险分配标准化流程引入 PPP 项目的风险分配中。

　图 3-1 PPP 项目风险分配流程图 是

　否

　是否出现未

　识别风险

　政府风险管理

　风险跟踪

　社会资本风险管理

　共同承担

　风险初次分配

　风险评估

　（风险分析量化）

　政府承担

　风险识别

　风险分配结束

　16

　3.2 本 PPP 项目分配建议 本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本（或社会资本联合体）间合理分配项目风险。

　总体来说，政府方承担法律法规等政策性风险、垃圾（污泥）供应不足风险以及竞争性风险。社会资本方承担不能完工风险、技术风险、运营维护风险、环境风险等。不可抗力风险、违约风险、变更风险以及物价变化风险等由双方按照各自的责任协商合理共担。本项目可通过设立违约赔偿金、履约保函、运营维护保函、应急费用、保险等方式应对风险。

　风险分配情况如下表所示：

　表 3-2 本项目风险分担表

　分项 风险因素 政府方 社会资本方/项目公司 共同承担

　政治环境 政府信用 ●

　政治审批或延误 ●

　政策调整及需求变化风险 ●

　政府干预 ●

　法律环境 法律变更

　 ●

　税收政策变化

　 ●

　行业法规变化

　 ●

　征收 ●

　合同文件冲突

　 ●

　第三方延误/违约

　●

　设计 设计质量

　●

　 技术标准

　●

　 设计变更

　●

　建设 审批延误

　 ●

　工艺/技术缺陷

　●

　17

　劳资/设备获取

　●

　 水电等基础设施配套 ●

　土地交付

　 ●

　工程变更

　 ●

　工期超期

　 ●

　建设成本超支

　 ●

　工程质量

　●

　 竣工验收影响

　●

　 工地安全/环境保护

　●

　运营 工程设备技术缺陷

　●

　 运营维护成本超支

　●

　 服务质量不达标

　●

　 恢复性大修

　●

　 运营商违约/提前终止

　●

　 政府违约/提前终止 ●

　原材料及燃料动力供应风 险

　●

　 由项目公司经营不善导致 的使用者付费收入不足

　 ●

　 垃圾处理量不足或处理质 量不合格

　 ●

　 环境污染

　●

　 安全管理

　●

　 财务风险 融资失败

　●

　 融资成本

　●

　 利率变动

　●

　 通货膨胀率变化

　●

　 偿债风险/流动性风险

　●

　 破产风险

　●

　 政府付费不及时 ●

　 关系风险 组织与协调风险

　●

　 责任分配

　●

　 权力分配

　●

　18

　信息通畅与沟通

　●

　 不可

　抗力

　因非自然环境及自然因素 导致的不可抗力风险

　●

　19 衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告

　第四章

　项目运作方式

　4.1

　本 项目运作方式特点

　（1）某某市某某区生活垃圾焚烧发电PPP项目边界条件比较明确， 社会投资人相对成熟，选择较多，市场竞争较为充分。

　（2）本项目为新建项目，由于本项目投资规模较大，考虑到环保的长远发展，对项目工艺技术方案要求相对复杂，进而对项目公司后期运营管理专业化程度要求高。为了保证项目全生命周期的成本降低，由社会资本方负责项目设计、投融资、建设、运营、维护。

　（3）本项目对运营过程中的技术专业性、运营管理水平的要求较高， 运营过程中需要社会资本方或专门的运营团队参与。

　（4）本项目对生产设备和技术水平要求高，设计建设过程较为复杂， 某某市某某区政府需选择掌握核心技术并具备相关经验的社会资本方参与项目的前期设计与建设工作。

　（5）本项目投资规模相对较大，社会资本方负责融资工作可以大大降低财政压力，某某市某某区政府仅需考虑项目可能发生的风险补贴。

　（6）本项目转让土地方式为出让，土地使用权属于社会资本。

　（7）本项目与某某市某某区的长远规划相配套，选定社会资本方后由其进行持续经营。

　4.2 本项目运作模式设计

　根据本项目特点、物有所值定性分析专家评审会的结论以及财政部和住建部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）文件精神，本项目可实行设计、建设施工、运营维护管理一体化的经营方式。

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 20

　 根据不同PPP模式的适用范围和本项目特点，结合PPP项目运作方式比选图，本项目采用BOOT（建造—拥有—运营-移交）运作方式，由社会资本方负责项目的投资、融资、设计、建造、运营、维护、管理的职责，政府方边界控制在公共产品及服务的定价（调价）管理、公共服务质量和数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。项目合作期限为30年 （含建设期2年）。

　合作期内项目公司拥有资产占有权、收益权、使用权以及对自身经营的部分收益的处分权，但必须符合合同中约定保证公益性的约束条款。

　合作期满，项目公司将项目资产（包括土地、土建工程、设备、技术等）无偿移交给实施机构或政府指定机构。

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 21

　 第五章

　项目交易结构

　5.1 项目交易结构

　 图

　5 5- - 1 项目运作交易结构图

　本项目可研总投资为 25000.00 万元。本 PPP 项目考虑到融资成本和土地出让费用，PPP 总投资为 26860 万元，其中：建设投资为 25587.44 万元，铺底流动资金为 172.51 万元。建设期利息为 1040.05 万元。由社会资本方独资设立项目公司，注册资本缴纳应符合《某某院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7 号）及相关政策文件要求。项目资本金为不低于项目总投资的 20%（约 5360 万元），剩余资金由项目公司负责融资，社会资本方对项目公司的融资承担全部责任。

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 22

　 5.2 回报机制 1、回报机制 项目回报机制主要说明社会资本取得回报的资金来源，PPP 项目中常见的回报机制包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种模式，实践中需要根据合作预期和政府方财政承受能力，结合项目所涉及的行业、运作方式等实际情况，设置合理的付费方式。

　项目公司按照 PPP 项目合同约定提供生活垃圾处理服务，项目公司的收益为焚烧发电上网获得的电力销售收入。经测算，相关收益不足以满足项目公司成本回收和获得合理回报。因此，本项目回报机制为可行性缺口补助。

　补助金额结合当地政府中长期财政规划统筹考虑，纳入同级财政预算。

　2、服务费计付 本项目的收费来源为上网电费和垃圾处理服务费，垃圾处理服务费的收费机制采用按使用量付费原则，并搭配绩效付费考核。即项目公司通过投资、建设和运营垃圾焚烧发电厂，按照项目协议约定提供垃圾处理服务， 政府方按照项目协议的约定向项目公司支付垃圾处理服务费，项目公司依此收回投资并获取合理回报。如果项目公司提供的服务未达到绩效考核的标准，政府的付费将进行相应扣减。该种收费定价机制透明，政府依据项目公司的实际处理量付费，付费多少与实际处理量直接挂钩。

　项目公司每季按照环保部门审核确认合格达标的处理量计算垃圾处理费，向某某市某某区城市管理综合执法局开具账单或者付款通知，执法局审核账单，根据运维绩效考核结果，对付费金额进行调整后安排支付。垃圾处理服务费应列入财政一般公共预算支出。

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 23

　 5.3 相关配套安排 1、土地 本项目地块为规划的市政公用设施用地，供地方式为公开出让，红线内土地综合地价以约 20 万元/亩的价格出让。项目公司自行通过合法合规方式取得土地使用权。

　2、红线外配套工程 本项目红线外配套工程包括：项目建设期间所需临时用地使用、进场道路、给水、排水、供电等基础设施；项目运营期间涉及的交通、排水、路灯、电力、通信等工程或服务内容。以上红线外配套工程由某某区人民政府负责协调各相关部门解决，红线外配套工程投资费用由政府方各相关部门自行负责。

　3、配套手续 （1）协助项目公司办理开工手续，如建设用地规划许可证、土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证开工手续由项目公司牵头办理且为责任主体，由市政府相关部门协助配合。

　（2）根据国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231 号），第十七条 项目法人变更 PPP 项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。项目公司提请变更项目法人时，市政府负责协调有关部门办理。

　1、专项资金 在项目建设过程中，政府方协调争取中央与地方各级专项资金补助， 可以作为建设资金补助直接投入项目建设，专项建设资金注入后降低了社会的投融资金额，需要重新测算，根据测算结果，相应的应减少社会资本的投资回报，降低生活垃圾处理服务费；如涉及到运营期专项资金

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 24

　 补助时，则相应的专项资金冲抵政府可行性缺口补助。

　2、项目前期工作费 在项目公司成立前，政府方为项目推进完成项目前期工作，根据政府方与咨询机构签署的正式咨询服务协议，政府方完成的前期工作主要包括内容如下：

　1、项目建议书及可行性研究报告编制； 2、社会稳定风险分析报告编制及评估报告编制； 3、可行性研究报告评估； 4、环境影响评价报告书编制及评审。

　由项目公司支付，费用全部纳入项目总投资。

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 25

　第六章

　财政承受能力论证

　6.1 责任识别

　根据财政部 2015 年 4 月 7 日发布的《关于印发政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21 号）的规定：“PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”。

　6.1.1

　股权投资支出责任

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本（或社会资本联合体）共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

　根据批复的项目可行性研究报告，本项目总投资 163351.88 万元，资本金占比项目总投资的 20%（约 5360 万元），由中标社会资本全部出资。政府政府股权支出责任为 0 万元。

　6.1.2

　运营补贴支出责任

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下， 政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

　本项目采用的为“可行性缺口补助”模式，政府承担部分运营补贴支出责任。

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 26

　 6.1.3

　风险承担支出责任

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

　本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化，风险收益对等和风险可控原则，在实施方案中需明确项目风险的分配，使政府和社会资本之间合理分配项目风险。

　6.1.4

　配套投入支出责任

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任， 通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、新建基础设施与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　6.2 支出预算 6.2.1

　股权投资支出

　股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

　股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例 本项目项目资本金由社会资本方 100%出资，政府不出资。政府股权支出责任为 0 万元。

　6.2.2

　运营补贴支出

　运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 27

　定，并按照不同付费模式分别测算。

　本项目属于垃圾焚烧发电项目，使用者付费部分为上网电费，故本项目采用“可行性缺口补助”回报机制。

　对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部 分付费责任。政府每年承担的部分付费责任包括：社会资本方承担的年均建设成本及合理回报 + 年度运维成本及合理利润-扣除使用者付费。

　本项目中核心要素为：

　1、n（折现年数）：本项目合作期为 30 年，其中，建设期 2 年，运 维年限 28 年,n=28； 2、财政运维补贴周期：自建设完成后进入运维期，政府开始支付运维补贴，年限为 28 年，故财政运维补贴周期为 28 年； 3、本项目使用者付费收入主要为上网电费，每年为 3084.59 万元。

　5、贷款利率及贷款期限：本项目融资贷款利率结合银行需求按 5 年以上贷款基准利率上浮 10%计算，贷款期限 12 年。

　根据上述条件，每年运维补贴支出数额如下表所示：

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电项目财政承受能力论证报告 28

　 表 6-1 政府支付运维补贴金额表 单位：万元

　续表 6-1 政府支付运维补贴金额表 单位：万元

　续表 6-1 政府支付运维补贴金额表 单位：万元

　综上表：政府补贴运维成本总值为 34694.25 万元。

　序号

　项 目

　合 计 运营期 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

　一

　政府运营补贴数额

　 34694.25

　1002.00

　1127.25

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　运营绩效付费（垃圾处理费）

　34694.25

　1002.00

　1127.25

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50 1 年垃圾处理量（万吨）

　 13.36

　15.03

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70 2

　单价（元/吨）

　 75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00 二 使用者付费（上网发电费）

　 85443.02

　2467.67

　2776.13

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59 序号

　项 目 运营期 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039

　一

　政府运营补贴数额

　 1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　运营绩效付费（垃圾处理费）

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50 1

　年垃圾处理量（万吨）

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70 2

　单价（元/吨）

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00 二 使用者付费（上网发电费）

　 3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59 序号

　项 目 运营期 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048

　一

　政府运营补贴数额

　 1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　运营绩效付费（垃圾处理费）

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50

　1252.50 1

　年垃圾处理量（万吨）

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70

　16.70 2

　单价（元/吨）

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00

　75.00 二

　使用者付费（上网发电费

　 ）

　）3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　3084.59

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目财政承受能力论证报告 29

　6.2.3

　风险承担支出

　险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本项目采用比例法对政府承担的风险承担支出进行估算。

　根据实际情况，对风险分担要素进行不同程度的划定，通常风险承 担成本不超过项目建设运营成本的 20%，而可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%-90%。根据本项目风险分配情况及项目情况，设定本项目总的风险承担成本为项目建设运营成本的 15%，其中政府在本项目中主要承担风险有政策风险、法律税收政策变化风险、审批 延误、土地交付、建设地质条件风险、水电配套安排、政府提出变更、 上游水质不达标、通货膨胀等风险。未筹足项目资本金、项目公司破产、不可抗力等风险双方共担。其中，政策风险、政策变动风险、审批延误、建设地质条件风险、土地交付、水电配套安排、考古文物保护和不可抗 力发生的概率低，可忽略不计。依据同类行业及项目经验，结合政府方 在项目公司中所占的股权比重，估计其向社会资本转移风险约占总风险 的 90%左右，则需承担的自留风险承担 10%。按其进行测算。

　自留风险承担成本=（项目建设成本+项目运维成本）*风险承担比例 *自留风险承担比例

　衡水市冀州区生活垃圾焚烧发电 PPP 项目财政承受能力论证报告 30

　 表 6-2 自留风险承担成本估算表

　 序号

　 年份

　项目风险计算比 例

　政府方承担风险 比例

　风险成本计算基数（万 元）

　现值系数（折现率 4 . 9 % ）

　自留风险承担成本 （万元）

　1 20...

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