某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程PPP项目财政承受能力论证报告

　某某 市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程

　PPP 项目

　财政承受能力论证报告

　某某 市交通运输局二〇一八

　年

　三

　月

　I

　 目

　录

　前

　言

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　1 第一章

　项目概况

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　3 1.1 项目基本情况

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　3 1.2 采用

　PPP 模式的必要性和可行性

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　18 1.3 项目产出说明

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　24 第二章

　本项目

　PPP 方案概述

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　31 2.1 项目实施机构

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　31 2.2 项目运作方式

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　31 2.3 项目交易结构

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　34 2.4 法律结构及合同体系

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　43 2.5 监管架构

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　44 2.6 采购方式选择

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　46 第三章

　风险分配基本框架

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　47 3.1 PPP 项目风险因素的特征

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　47 3.2 PPP 项目风险因素的识别

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　48 3.3 PPP 项目风险分配的原则

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　50 3.4 风险分配基本框架

　................................ ...

　51 3.5 风险分配说明及应对措施

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　53 第四章

　财政支出测算

　................................ .....

　58 4.1 责任识别

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　58

　I

　 4.2 支出测算

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　59 第五章

　财政承受能力论证

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　63 5.1 财政支出能力评估

　................................ ...

　63 5.2 行业领域平衡性评估

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　66 5.3 财政支出能力结论

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　67 附件：

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　68 1 、编制依据

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　68 2 、附表

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　70 3 、附件

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　72

　1

　前

　言

　某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目，总里程 136.477 公里，合计投资 17.9 亿元，共有两个子项目，子项目一：

　沿黄河——老牛湾至寺沟段及支线，全长 53.729 公里，其中沿黄河主线推荐方案（K 线方案）全长 41.908 公里，沿黄河支线推荐方案 （K 线方案）全长 11.821 公里，采用三级公路标准建设，总投资估算为 91931.3401 万元。子项目二：沿长城主线——老牛湾至老营段， 全长 82.748 公里，采用三级公路标准建设，总投资估算 87329.1308 万元。本项目采用 PPP 模式运作，某某市交通运输局作为项目实施机构，拟采用建设—运营—移交（BOT）模式。本项目合作期 24 年， 其中建设期 2 年，试运营期 2 年，运营期为 22 年（含 2 年试运营期）。本项目回报机制为政府付费，包括基于项目项目可用性（符合验收标准的公共资产）的“可用性服务费”及基于为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）的“运维绩效服务费”。本项目投资估算总额调整为 177533.2285 万元（其中建设期利息 1937.2524 万元），项目资金来源包括四部分：（1）省财政补助总投资的 10%，17753.32 万元——作为建设期政府补助资金；（2）省交通运输厅补助总投资的 8%，14202.66 万元——作为建设期政府补助资金； （3）省财政代某某市县发行公路建设债券补助总投资的 40%， 71013.29 万元——作为建设期政府补助资金；（4）通过引进社会资本融资总投资的 42%，74563.96 万元。暂定项目资本金为总投资 20%，

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　 金额为 35506.65 万元，由社会资本自有资金出资。经测算，项目资本金内部收益率为 6.66%，对社会资本方有较强的吸引力。

　为判断本项目采用 PPP 模式偏关县政府支出责任是否在偏关财政承受范围内，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21 号），本项目开展了项目财政承受能力论证。

　通过计算项目的股权支出、运营补贴、风险承担、配套投入，汇总政府支出责任。同时以近五年偏关一般公共预算支出值预测未来 24 年一般公共预算支出情况，确定财政承受情况。以偏关县全部 PPP 项目政府支出数额占偏关县一般公共预算支出的比例是否在 10%以内，同时考虑行业领域平衡性，综合判断偏关县财政对项目的承受能力情况。

　经专家组评审认定，本次财政承受能力论证，项目财政支出责任占偏关县一般公共预算支出最大值不大于 10%，满足财政部文件（财金[2015]21 号）的要求，且作为偏关县第一个 PPP 项目，符合财政支出能力及行业和领域平衡性要求。

　根据国家相关政策规定，本项目财政承受能力论证通过。

　3

　第一章

　项目概况

　1.1

　项目基本情况

　1.1.1 项目概述

　1.项目名称：某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目【以下简称“本项目”】

　2.所属领域类型：交通运输 3.项目实施机构：某某市交通运输局【以下简称“某某市交通局”】

　4.项目公司：中选社会资本方出资成立 5.项目所处阶段：准备阶段 6.发起方式：政府发起 7.建设内容及建设规模 根据《某某市发展和改革委员会关于某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程项目可行性研究报告的批复》（忻发改发〔2018〕 54 号），某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目，总里程 136.477 公里，合计投资 17.9 亿元，共有两个子项目：

　（1）子项目一：沿黄河——老牛湾至寺沟段及支线，全长 53.729 公里，其中：

　沿黄河主线推荐方案（K 线方案）全长 41.908 公里；路基土石方 4881.423 千立方米；沥青混凝土路面 296.324 千平方米；路基路面 排水 45.989 千立方米；路基防护 177.1 千立方米；大桥 2398 米/6 座； 平面交叉 12 处；永久占地 1666.89 亩。

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　 沿黄河支线推荐方案（K 线方案）全长 11.821 公里；路基土石方 648.402 千立方米；沥青混凝土路面 87.046 千平方米；路基路面排 水 16.789 千立方米；路基防护 30.2 千立方米；大桥 217 米/1 座；平 面交叉 2 处；永久占地 259.68 亩。

　（2）子项目二：沿长城主线——老牛湾至老营段，路线方案 A 线全长 82.748Km，主要工程量有：新建桥梁 580m/4 座，涵洞 242 道，路基计价挖方 4359050m 3 ，填方 1726163m 3 ，排水工程 194180.2m 3 ，防护工程 378278.5m 3 ，沥青混凝土路面 671086m 2 ，特殊路基处理6224.4 km，征用土地 2975.1 亩。

　8.项目总投资：

　根据《某某市发展和改革委员会关于某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程项目可行性研究报告的批复》（忻发改发〔2018〕 54 号），某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目，总里程 136.477 公里，合计投资 17.9 亿元，共有两个子项目：

　（1）子项目一：沿黄河——老牛湾至寺沟段及支线，推荐方案全长 53.729Km，总投资估算为 91931.3401 万元，平均每公里造价为 1710.9553 万元。其中：第一部分建筑安装工程费 68899.173 万元； 第二部分设备及工具器具购置费 15.5814 万元；第三部分工程建设其 它费用 15588.2205 万元；预留费用 7428.3653 万元。

　（2）子项目二：沿长城主线——老牛湾至老营段，推荐方案全长 82.748Km，项目总投资估算 87329.1308 万元，平均每公里造价为 1055.3624 万元。其中：第一部分建筑安装工程费 56897.0332 万元；

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　 第二部分设备及工具器具购置费 23.9969 万元；第三部分其他基本建 设费用 23337.7156 万元；预备费 7070.3850 万元。

　9.合作期限：24 年（建设期 2 年，运营维护期 22 年（含 2 年试运营期））。

　10.运作方式：BOT（建设-运营-移交）

　11.回报机制：政府付费，政府付费包括项目可用性服务费、运维绩效服务费； 12.资金来源与融资结构：

　根据贷款比例及利率等因素，本项目总投资调整为 177533.2285 万元（其中建设期利息 1937.2524 万元）。

　（1）项目资金来源：

　本项目资金来源包括以下四部分：

　①省财政补助总投资的 10%，17753.32 万元——作为建设期政府补助资金； ②省交通运输厅补助总投资的 8%，14202.66 万元——作为建设期政府补助资金； ③省财政代某某市县发行公路建设债券补助总投资的 40%， 71013.29 万元——作为建设期政府补助资金； ④通过引进社会资本融资总投资的 42%，74563.96 万元。

　（2）融资结构 ①资本金：根据《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（某某院[2015]51 号），项目建设资金的资本金占总投资不低于 20%。根据本项目的具体情况，资本金比例定为 20%，金额为

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　35506.65 万元，由社会资本方自有资金出资。政府方不入股项目公司，不参与项目分红。

　②项目融资：项目资本金及政府方建设期补助资金以外的资金筹集全部由中选社会资本方负责协助项目公司完成。

　表 表

　1-1 项目资金筹措计划

　项目 单位 金额 比例 备注 资本金 万元 35506.65 20% 社会资本方出资 省财政补助 万元 17753.32 10%

　省交通运输厅补助 万元 14202.66 8%

　省财政代发债券 万元 71013.29 40%

　项目公司融资 万元 39057.31 22%

　合计 万元 177533.23 100%

　13.社会资本方采购方式：公开招标 14.项目合同：PPP 项目合同 15.相关配套安排：项目涉及的征地和拆迁安置由地方政府负责， 项目建设和运营需要的水、电、气、通讯等资源由地方政府协调，周边配套设施符合项目建设和运营条件，该部分发生的费用由项目公司承担。

　16.政府支持政策：安排专门工作小组配合社会资本方开展前期工作和项目建设。政府付费部分应纳入跨年度、全口径财政预算和中期财政规划，并报偏关县人大会议审议通过。

　1.1.2 项目建设背景及必要性

　1. 项目背景

　某某市旅游资源富集，境内有五台山、长城（某某段）两处世界

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　 文化遗产，国家级文保单位 20 处，十大类景点、景区 54 处，省级以 上非物质文化遗产 52 项，揽山水之秀，得人文之胜，是文化旅游资 源大市。同时，某某市共有贫困县 11 个（内含包括偏关县在内的扶 贫重点县 6 个），贫困村 2223 个，脱贫人口 35.33 万人。面对脱贫攻坚的严峻形势，某某市委、市政府提出把旅游业作为城市转型的战略支柱产业和先导产业，举全市之力发展旅游产业，全面实施“新型工业旅游城市”发展战略，大力构建以旅游业为牵动的现代消费服务业体系，促进全市经济社会发展，攻克深度贫困堡垒，确保实现全面建成小康社会。

　而当前，某某市公路交通现状严重制约了旅游发展战略的实施。

　“十三五”期间，某某市将重点支持贫困地区实施一批具有资源路、旅游路、产业园区路性质的县乡公路改造建设，促进贫困地区旅游、特色加工、能源开发、绿色生态等产业落地、发展、壮大，增强贫困地区内生发展能力，加快贫困地区开发式脱贫致富。“十三五”期间，某某市将支持贫困县重要县乡公路改造 3458 公里，建制村通返不通路 1737 公里，新增通畅路 107 公里，撤并建制村路 123 公里，易地扶 贫搬迁路 30 公里，乡村旅游路 614 公里，产业园区路 496 公里。某某市三大板块（沿黄河、沿长城、沿太行）旅游公路，保持原 五大旅游区格局不变，通过其所在区域、资源特色和产业地位，实现全域旅游的创新整合，是某某市促进域经济发展、产业结构调整，农民增收致富、农村面貌改善，打赢脱贫攻坚战的重要任务。某某市三大板块（沿黄河、沿长城、沿太行）旅游公路规划方案涉及全市 14

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　 个县（市、区）和五台山景区，规划路线总里程 2984.1 公里（主线 623.7 公里、连接线 728.5 公里、支线 1631.9 公里），沿线骑行道里程 342 公里，步道里程 231 公里，设置公路驿站及露营地共 61 个，总 投资 221.8 亿元，占地 34274 亩，路线串联 12 个 A 级景区，覆盖一百余个旅游景点。

　图 图

　1-1 本项目在 某某 市旅游布局中的地位

　其中，沿黄河旅游公路主线起点位于偏关县老牛湾，途径河曲、保德县，终点与吕梁市兴县沿黄旅游路相接，路线里程 179.2 公里， 支线 8 条 154.1 公里。考虑到沿黄旅游公路主线在利用普通国省干线时，原有交通和旅游交通相互影响比较大，拟对相应国省干线路基宽度由 8.5 米拓宽到 12 米，共涉及普通国省干线里程 97.5 公里，匡算 总投资 10.75 亿元。规划沿线骑行道里程 88 公里，步道里程 24 公里， 驿站及露营地共 13 个。沿黄河旅游公路总投资 39.2 亿元，占地 4501

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　 亩。

　沿长城旅游公路主线（沿明长城）起点位于偏关老牛湾，途径神池县，在宁武县高崖上村进入朔州境内，经朔州段进入繁峙县红崖村， 终点与繁峙县平型关沿太行旅游路主线相接，路线里程 259.5 公里。长城连接线一：起点位于宁武县高崖上村，途径原平市、五寨县、岢岚县，终点与保德县林遮峪乡沿黄河旅游公路相接，路线里程 254.5 公里。长城连接线二：起点位于原平市段家堡，经代县，终点与沿明长城主线相交于繁峙县义兴寨，路线里程 140.8 公里。沿长城旅游公 路支线 33 条 1040.4 公里。沿长城旅游公路骑行道里程 135 公里，步 道里程 44 公里，驿站及露营地共 56 个。沿长城旅游公路总投资 117 亿元，占地 20327 亩。

　项目起点的偏关县位于山西省西北部，北纬 39°12′～39°40′，东经 111°22′～11°01′。北依长城与内蒙古清水河县接壤，西临黄河与内蒙古准格尔旗隔河相望，南与河曲、五寨两县相连，东与神池、朔州两县（市）毗邻。全县东西宽约 60 公里，南北长约 58 公里，总面积 为 1685.4 平方公里。全县辖 4 镇 6 乡 248 个行政村，总人口 11.56 万人。

　偏关县土地贫瘠，资源贫乏，经济基础薄弱，全县 GDP 总量不足全市的 4%，农业产业化水平较低，农产品市场竞争能力较弱，文化旅游产业尚处于起步阶段，旅游基础设施和接待服务水平有待提升。根据中共山西省委、山西省人民政府发布的《关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》（晋发〔2017〕37 号）文件，确定偏关县

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　 为山西省 10 个深度贫困县之一。偏关县目前有 1.2 万贫困人口，56 个贫困村，农村贫困面积大、贫困程度深、贫困人口多，脱贫攻坚的任务艰巨。

　同时，偏关自古即为边防重镇，悠久的发展历史，复杂的军事防卫系统，壮观的黄河峡谷在这块贫瘠的土地上造就了丰富的自然、文化景观。全县现有文物 200 多处，其中庙、塔、楼、厅、亭 20 多处， 寺庙遗址 30 处，古文化遗址 17 处，石洞石刻近 20 处，古桥涵 3 处， 古城及古营堡 30 余座，古墓葬 8 处，古渡口 5 处，古隘口 6 处，古 长城残存五段共 800 多里，残留烽墩一千余座，另有革命文物多处。这些文物古迹记载着偏关的发展史，也形成了许多著名的名胜古迹， 诸如：文笔凌霄、护宁古寺、偏头关、长城等。现状设 6 处省级文物保护单位，29 处县级文物保护单位。

　子项目一：沿黄河——老牛湾至寺沟段及支线

　偏关虽然资源贫乏，但滚滚黄河深切而过，也造就了许多优美的自然景观，黄河过境 30km 沿线形成多处景观区，如老牛湾、万家寨、关河口等，另外偏关县母亲河—关河也在境内形成了优美景观，有名的偏河曲流即为一胜景。项目起点老牛湾南依偏关县，是一个鸡鸣三市的地方，我国黄土高原沧桑的地貌特征在这里彰显，同时也有大河奔流的壮丽景观，是长城与黄河握手的地方，也是黄河入晋第一湾， 被称为中国最美的十大峡谷之一。除了广为人知的老牛湾，还有被《中国国家地理杂志》称为“百里长峡中的最美回环”的乾坤湾，乾坤湾被中外专家学者定义为太极八卦图的天然发源地。

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　 图 图

　1-2 偏关县内黄河景观

　现状通往黄河旅游区道路，技术标准低，以四级砂石路为主，最高等级为三级路。此外，公路网密度虽不是很低，但连结度低，通达性差，各乡镇之间联系均要通过 209 线和平万线，交通联系不便。近年来，随着前往黄河景区游客的增多，日益显现出周边道路交通基础设施的不完善给游客的出行带来不便的问题，严重阻碍了偏关县“一点两线”大旅游格局的形成和“旅游活县”战略的稳步推进。

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　 图 图

　1-3 本项目在偏关县的位置

　子项目一作为某某市三大板块黄河线的一期工程，起点位于老牛湾风景区与东线长城、边塞风情线路游相接，中间连接乾坤湾风景区、偏关万家寨水利枢纽、护宁寺等景点，终点与现有路网 S249 衔接， 区域内 S249 万瓦线从偏关县西部穿过，全长 53.729km：

　1、沿黄河主线：主线位于山西省某某市偏关县西北部，起点位于老牛湾，接古长城旅游公路，后自北向南展线，途经东长咀、万家寨、关河口、寺沟，终点与 S249 相接。路线全长 41.908km。

　2、沿黄河支线：起点位于柴家岭，接沿黄河主线，自西向东展线，沿偏关河北岸经过杨家树、韩家梁至陈庄王西接入 S249，利用 S249 经舍身崖、沈家村至终点油房头村西，路线长 11.821 公里（其中新建 6.7 公里，利用 S249 省道 5.121 公里）。

　子项目二：沿长城主线——老牛湾至老营段

　偏关县是山西通向我国西北地区的重要通道，是北方游牧民族和中原农耕民族的融合地带，境内遗留下来大量的古长城、古关隘、古城堡等军事建筑，同时还遗留下长城脚下和古堡附近人们生活的独特民俗、民风和英雄故事，这些遗址和文化是民族文化融合的历史见证， 具有十分重要的意义。境内有长城 500 公里，包括赵长城、秦长城、 北魏长城、明长城，以及古城堡等 9 处，烽垠 1000 余个，为我国拥有长城遗迹和古代军事城堡最多的县，具备很高的开发价值。

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　 图 图

　1-4 偏关县内明长城景观

　现状通往古长城旅游区道路，公路技术标准低，以四级砂石路为主，最高等级为三级路，满足 6.5m 路基宽度的路段仅有 8km。此外， 公路网密度虽不是很低，但连结度低，通达性差，各乡镇之间联系均要通过 209 线和平万线，交通联系不便。近年来，随着前往古长城游客的增多，日益显现出周边道路交通基础设施的不完善给游客的出行带来不便的问题，严重阻碍了偏关县“一点两线”大旅游格局的形成和 “旅游活县”战略的稳步推进。

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　 图 图

　1-5 本项目在偏关县的位置

　子项目二作为某某市三大板块黄河线的一期工程，起点位于某某市偏关县老牛湾东侧，与沿黄河旅游公路主线 T 型交叉，交叉桩号：

　本项目起点桩号 AK3+550=沿黄主线 AK0+568.5，向东展线，主要经马道咀、滑石、草垛山、水泉、许家湾、野羊窊、柏羊岭、史家圪台、边墙上村，终点位于老营镇西北，接 S304（即平万线），终点桩号 AK86+297.728，路线走廊带处于东经 111°26′15″～111°52′45″，北纬 39°31′30″～39°39′45″之间，路线全长 82.748 公里。

　2. 项目建设必要性分析

　（1）是加快偏关县经济发展，推动脱贫攻坚的需要 2017 年 6 月 21 日至 23 日，某某总书记在山西考察时再次强

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　 调，脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗，务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。搞好农村公路建设， 是深入贯彻落实某某总书记在山西考察时重要讲话精神的具体措施之一。公路交通是贫困地区尤其是贫困村最主要甚至是唯一的交通运输方式，是经济社会发展的重要基础设施，是区域经济发展、产业结构调整，农民增收致富、农村面貌改善的重要基础条件。

　老牛湾至寺沟段及支线、老牛湾至老营段旅游公路的建成，将调整农业产业结构，优化城乡二元结构，改善农村交通状况，加快城镇化进程，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民致富奔小康提供更好的保障。本项目对促进偏关县交通运输网络的改善，促进地方经济发展，带动贫困群众脱贫致富，加快贫困地区小城镇和新农村建设，提高贫困地区基本公共服务水平方面具有极其重要的作用。

　（2）是充分挖掘区位优势，开发旅游资源的需要 偏关县位于山西省西北部，处于黄河南流入晋的交汇处。偏关历史悠远，景观颇多，其中十分壮观的古八景为历代文人墨客所称道， 据《偏关县志》记载，明朝以来，在众多文人骚客的审美筛选，《偏关古八景》逐渐形成，包括有“偏河曲流”、“文笔凌霄”、“玉清真境”、 “石沼兴龙”、“金驼沙埋”、“暖泉东草”、“驼洞斗蝶”、“溪洞流山”。老牛湾南依偏关县，是一个鸡鸣三市的地方，我国黄土高原沧桑的地貌特征在这里彰显，同时也有大河奔流的壮丽景观，是长城与黄河握

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　 手的地方，也是黄河入晋第一湾，被称为中国最美的十大峡谷之一。除了广为人知的老牛湾，还有被《中国国家地理杂志》称为“百里长峡中的最美回环”的乾坤湾，乾坤湾被中外专家学者定义为太极八卦图的天然发源地。

　老牛湾至寺沟段及支线、老牛湾至老营段旅游公路的建成，将充分发挥山西黄河深厚的文化底蕴和独特的资源优势，以高端创意、策划展现母亲黄河、龙腾黄河、多彩黄河、生态黄河，做好黄河之魂这篇大文章，推动黄河板块隆升崛起。本项目的实施，将大大促进旅游资源的开发，进而会增加居民的收入，提高居民的生活水平，对沿线区域居民的生活有着积极的影响。

　（3）是完善区域路网功能、提升公路服务水平的需要 偏关县位于山西省北部，行政隶属于某某市，现辖 4 镇 6 乡，是山西省北部的重要交通枢纽，交通较为便利。公路运输在偏关县的综合运输中占有重要地位，主要交通网络组成为：东西方向有神河高速公路、5304 平偏线、水明线、苍堡线、土黑线、沿黄公路以及南迄线，南北方向有 5249 万瓦线、6209 线。初步形成了由南向北、由西向东，国省道与从多县乡道路相连，构成境内公路四通八达的运输网络。

　老牛湾至寺沟段及支线、老牛湾至老营段旅游公路的建成，能够改善沿线居民出行条件，补充和改善当地的路网结构，提升偏关县公路密度和通达深度，合理调节区域交通流量配置，缓解干线公路交通压力。交通运输行业作为一项公益性、基础性、先导性产业，对区域

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　 经济的发展起着决定性促进作用，本项目的实施，提升了公路路网通行能力，优化了路网结构，在最大程度上缓解当地交通量压力、改善行车条件和减少安全隐患，不仅会促进区域经济有突破性的发展，还会带动全县经济社会各项事业的全面发展，也会使沿线群众从根本上增收致富。

　（4）是发展生态农业，建设社会主义新农村需要 发展中的现代农业不仅能为人类提供大量品质优良的农产品，还具有修复、改善生态环境，为人们提供亲近自然，观光、休闲、度假的生活性功能。随着现代社会生活节奏的加快以及竞争的日益激烈， 城市居民的精神压力也不断加大，从心理卫生的角度看，这种压力必须及时释放；喧嚣的都市生活已使人们的感官疲劳，神经麻木，人们渴望舒缓、宁静的环境，尤其希望能在古朴自然的田园环境中放松自己。收入的增加，闲暇时间的增多又使这些愿望成为可能。偏关县作为我省的重点生态优势区，拥有其它地区无可比拟的人文资源。以农村为载体、农业生产为基本内容的新型观光农业的旅游业有非常广阔的前景。偏关县政府正在以黄河沿线的旅游开发、老牛湾景区深度打造、乡村旅游民宿建设为重点和亮点，实现旅游观光、度假、休闲养生、户外运动于一体的综合旅游目的地，把偏关旅游产业培育成为县域经济发展的新型支柱产业。

　老牛湾至寺沟段及支线、老牛湾至老营段旅游公路的建成，将促进农民转变观念，加快思想上脱贫。随着项目建设的推进，必将加快农村路网的营运，农民出行日益方便，地区间交流愈加频繁，尤其是

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　 观念、意识、农业技术等方面交流增加，使农民从思想上摆脱贫困， 将为农村经济发展提供强大动力，对加快社会主义新农村建设具有积极作用。

　1. 2

　采用

　PPP 模式的必要性和可行性

　1.2.1 采用

　PPP 模式的必要性

　项目采用 PPP 模式与采用政府传统[投资]采购模式相比，将增加公共供给，同时具有优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等优势。

　1. 有利于缓解当前财政支出压力

　本项目《某某市发展和改革委员会关于某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程项目可行性研究报告的批复》（忻发改发 〔2018〕54 号），项目总投资 179260.4709 万元（根据实施方案拟定的贷款比例及利率等因素，总投资调整为 177533.2285

　万元），属于投资规模较大、回报周期长的交通基础设施项目。若采用政府传统采购模式，政府需一次性全部投入建设资金，将进一步增加偏关县政府债务负担，对偏关县县级财政形成较大的压力。采用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为经营期内的分期支付可用性和绩效付费，撬动社会资本参与项目全生命周期工作，快速提升基础设施融资能力，减轻当期政府财政支出压力， 缓解公路基础设施建设需要和地方政府债务的矛盾，化解财政风险， 形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点。

　因此本项目适宜也有必要采用 PPP 模式。

　19

　 2. 有利于提高普通公路建设项目管理效率和服务能力

　PPP 模式突破了传统的政府与社会资本的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合政府与社会资本的各自优势，“让专业的人做专业的事”。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势， 减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率、质量、效益。

　3. 有利于优化风险分配

　投资项目存在各方面风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，政府和社会资本可以合理分配项目风险。项目投资、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，政府仅承担法律、政策、政府偿还风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。

　4. 有利于转变政府职能

　PPP 模式要求政府在与社会资本合作“既不越位也不失位”的同时，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。

　1.2.2 采用

　PPP 模式的可行性

　1 ．国家支持，政策鼓励

　20

　 国家及各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施建设和经营的政策，如《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）。2015 年 5 月《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）

　指出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用 PPP 模式，吸引社会资本参与。

　财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知

　（财金[2014]76 号）》指出，适宜采用政府和社会资本合作的项目， 各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域。财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知（财金[2015]21 号）》、财政部《关于印发<PPP 物有所值评价指引（试行）> 的通知（财金[2015]167 号）》、财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知财金[2015]166 号）》、财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知财办金[2017]92 号》等文件的发布为本项目实施提供了有力的政策保障和实施依据。

　另外，我省也发布了《山西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（晋政发〔2015〕20 号）、《山西省人民政府办公厅印发关于加快推进政府和社会资本合作若干政策措施的通知》（晋政办发〔2016〕35 号）、《关于在重点领域积极推广政府

　21

　 和社会资本合作模式的通知》（晋发改投资发〔2016〕268 号）等政策性文件，明确提出公路等交通设施项目属于 PPP 模式可以适用的项目范围，公路建设项目要积极推广应用政府和社会资本合作（PPP）

　模式。

　2 ．相对传统采购模式更加物有所值

　（1）减少全寿命周期成本 在传统模式下，政府、建设单位、设计单位、施工单位、运营单位及养护单位等只各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，各方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。

　PPP 模式下由社会资本负责项目的投融资、建设、运营、维护及移交等全寿命周期，对项目的整体进度、质量、安全、运营成本等因素综合考虑，避免出现单一部门“重建设、轻运营”或者“轻建设、加大运营维护成本”等倾向，导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重质量问题的现象。由于社会资本方需要全程参与到项目投融资、设计、建设和运营中来，目标更加统一，可以更有效地避免不同环节前后脱节的问题。

　（2）优化风险分配 PPP 通过规范性的约束监督机制和引入社会资本的市场竞争机制，发挥政府和社会资本双方优势，来控制全过程中遇到的各类风险， 实现比单独行动成本更低、对社会更为有利的结果。本项目采用 PPP 模式，可以在政府方和社会资本、项目公司之间合理分配风险，确保

　22

　 本项目顺利实施。

　政府方对项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，承担土地获取风险、补助资金获取风险、项目审批风险（项目工可、勘察设计等审批）、工程规模、范围、标准变化风险、法律、法规、政策变化等风险。

　社会资本方承担如期完成项目融资风险、建设和运营维护相关风险（包括工期风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标风险等）等风险。同时承担建设期间的承包商选择不当、施工技术不当等风险，最大限度避免了突破项目预期总投资的风险。

　（3）提升公共服务质量效率 政府部门和社会资本的合作中以提升公共产品效率为一致目标， 在通过加大基础设施投资拉动经济的背景下，一方面要求交通基础设施数量或服务量的增加，另一方面要求投入产出水平的提高。本项目采用 PPP 模式，可最大限度在同等产出质量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高质量的产品或服务。PPP 模式可有效提升政府公共服务质量效率，社会资本和政府在目标一致的前提下实现自身合理收益，而不是单纯追求商业利益最大化。

　本项目采用 PPP 模式，将原来需由政府短期、一次性承担的项目建设期投入，转化为长期的运营期政府补贴方式，实现了政府在短期内能够提供更多公共资产的目的，也实现了对政府债务的有效控制。另外，社会投资方具有专业的项目管理团队、丰富的历史经验和雄厚的财力。凭借这些优势，社会投资方可以有效地降低成本或增加

　23

　 项目收益，达到物有所值目的。

　（4）提高项目运营效率 本项目采用 PPP 模式，政府和社会资本合作期限更长，政府职能在此过程中由单一的“运营者”或“治理者”向“监管者”转变，更加注重公平与效率的有机结合，运营交给社会资本由最专业的公司进行管理，更能提高运营效率。

　（5）贯彻和实施政府的绩效考核职能 PPP 模式下政府购买服务和支付费用是在绩效考核的基础之上。如绩效考核不符合标准，政府可以通过在合同中预设干预机制和终止机制，以应对持续不符合标准的绩效表现，从全生命周期对社会资本和项目进行监督管理。

　（6）创造出更大的社会效益 本项目采用 PPP 模式，社会投资方可保证按项目进度计划投入足额资金，使项目如期建成，避免了因采用传统模式而经常出现的工程延期的风险，确保民众能尽早享受本项目建成通车带来的社会公共服务，提前创造出较大社会效益，达到物有所值目的。

　3. 众多社会资本在公路行业有运作

　PPP 的成熟经验

　国内交通运输行业市场化逐渐发展成熟，行业投资人市场已经培育发展起来。公路建设项目一直是社会资本高度关注的基础设施领域，国内也已形成了一批具有公路投资和建设经验的投资人，其经验可以继续在公路 PPP 项目中借鉴应用。

　综上所述，本项目采用

　PPP 模式运作实施，是必要的和可行的。

　24

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　 1. 3

　项目产出说明

　1.3.1 交通量

　子项目一：沿黄河 —— 老牛湾至寺沟段及支线

　（1）交通量预测 表

　 1-2 交通 量 预测表（ 单 位：辆 / 日（标准 小 型客车）

　）

　）

　 线路

　交通量

　2020 年 年

　2025 年 年

　2030 年 年

　2035 年 年

　2040 年 年

　黄河主线 趋势交通量 757 1093 1527 2079 2762 诱增交通量 130 242 355 465 579 合计 887 1335 1882 2544 3341

　 黄河支线 趋势交通量 795 1149 1605 2185 2903 诱增交通量 89 156 236 308 365 合计 884 1305 1841 2493 3268 （2）游客量预测 表 表

　1-3 游客量预测表

　年度 2016 年 2021 年 2026 年 旅客规模 30 万 75 万 120 万 子项目二：沿长城主线 —— 老牛湾至老营段

　（1）交通量预测 表

　 1-4 交通 量 预测表（ 单 位：辆 / 日（标准 小 型客车）

　）

　）

　 交通量

　2020 年 年

　2025 年 年

　2030 年 年

　2035 年 年

　2040 年 年

　趋势交通量 660 953 1332 1813 2408 诱增交通量 143 257 368 480 596 合计 803 1210 1700 2293 3004 （2）游客量预测 表 表

　1-5 游客量预测表

　25

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　年度

　2016 年 年

　2021 年 年

　2026 年 年

　旅客规模 18 万 48 万 72 万

　 1.3.2 路线走向

　子项目一：沿黄河 —— 老牛湾至寺沟段及支线

　（1）路线起终点 沿黄河主线起点位于老牛湾风景区，接古长城旅游公路；终点位于护宁寺景区，东与 S249 万瓦线相接起终点位置唯一。

　支线起点位于柴家岭，接沿黄河主线公路；终点位于偏关县东北部，与高速公路连接线相接，起终点位置唯一。

　（2）主要控制点 主要控制点：老牛湾风景区、沙峁村、弓家背村、黑草墕、东长咀村、乾坤湾风景区、新庄窝、万家寨、麻地塔、暗地庄王、上沙庄窝、欧梨嘴、小寨子、兴旺墕、柴家岭、关河口、瓦窑峁子、石峁、寺沟、古长城、S249 万瓦线。

　子项目二：沿长城主线 —— 老牛湾至老营段

　起点：位于某某市偏关县老牛湾，与沿黄主线老牛湾至寺沟段呈

　T

　型交叉，交叉桩号：本项目起点桩号 AK3+550= 沿黄主线 AK0+568.5； 终点：

　位于老营镇西北， 接 S304 （ 即平万线）， 终点桩号AK86+297.728； 主要控制点：古长城、老牛湾景区、马道咀、滑石、草垛山、水泉、许家湾、野羊窊、柏羊岭、史家圪台、边墙上村、老营镇；

　26

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　路线全长：全长 82.748 公里； 沿线主要河流：黄河、关河、县川河、杨家川河、水泉河； 沿线主要公路：G209、S304、水明线及沿线村村通道路。

　1.3.3 建设规模及内容

　子项目一：沿黄河 —— 老牛湾至寺沟段及支线

　沿黄河主线推荐方案（K 线方案）全长 41.908 公里；路基土石方 4881.423 千立方米；沥青混凝土路面 296.324 千平方米；路基路面 排水 45.989 千立方米；路基防护 177.1 千立方米；大桥 2398 米/6 座； 平面交叉 12 处；永久占地 1666.89 亩。

　沿黄河支线推荐方案（K 线方案）全长 11.821 公里；路基土石方 648.402 千立方米；沥青混凝土路面 87.046 千平方米；路基路面排 水 16.789 千立方米；路基防护 30.2 千立方米；大桥 217 米/1 座；平 面交叉 2 处；永久占地 259.68 亩。

　27

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　表 表

　1-6 推荐方案主要工程量表

　序号 指标名称 单位 数量 备注 一、路 线

　沿黄河主线 支线

　1 建设里程 km 41.908 11.821

　二、路基工程

　1 挖方（计价方）

　1000m³ 4881.423 648.402

　2 填方（计价方）

　1000m³ 3239.416 325.660

　3 路基路面排水 浆砌片石 1000m³ 45.989 16.789

　4

　 防护与加固工程 浆砌片石 1000m³ 177.1 30.2

　格宾网 1000m 2

　309.8 21.6 三、路面工程

　1 5cm 中粒式沥青混凝土 1000m 2

　296.324 87.046

　2 20cm 水泥稳定碎石 1000m 2

　312.127 91.689

　3 18cm 水泥稳定砂砾 1000m 2

　151.076 56.648

　4 15cm 天然砂砾 1000m 2

　364.598 102.862

　四、桥梁涵洞工程

　1 大桥 m /座 2398/6 217/1

　2 涵洞工程 m /道 3146/119 804/30

　五、交叉工程

　1 平面交叉 处 12 2

　六、公路设施及预埋管线工程 km 41.908 11.821

　七、绿化工程及环境保护工程 km 41.908 11.821

　八、占用土地 亩 1666.89 259.68

　九、投资总造价 万元 91931.3401

　十、平均每公里造价 万元 1711.019

　子项目二：沿长城主线 —— 老牛湾至老营段

　子项目二：沿长城主线——老牛湾至老营段，路线方案 A 线全

　28

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　长 82.748Km，主要工程量有：新建桥梁 580m/4 座，涵洞 242 道，路基计价挖方 4359050m 3 ，填方 1726163m 3 ，排水工程 194180.2m 3 ，防护工程 378278.5m 3 ，沥青混凝土路面 671086m 2 ，特殊路基处理 6224.4 km，征用土地 2975.1 亩。

　表 表

　1-7 路线方案主要工程量表

　序号 指标名称 单位 数量 备注 一、路 线

　1 建设里程 km 82.748

　二、路基工程

　1 挖除旧路面 m 2 116066

　2 挖方 m³ 4359050

　3 填方 m³ 1726163

　4 排水工程 m³ 194180.2

　5

　 防护工程 坡面圬工防护 m³ 224903.5

　格宾网防护 m 2 61338.1

　挡土墙 m³ 153375

　6 特殊路基处理 km 6.224

　三、路面工程

　1 15cm 天然砂砾垫层 m 2 671068

　2 18cm+18cm 水泥稳定碎石基层 m 2 671068

　3 5cmAC-16 中粒式沥青混凝土面层 m 2 671068

　4 路边石 m³ 13009.2

　四、桥梁涵洞工程

　1 桥梁工程 m/座 580/4

　2 涵洞工程 道 242

　五、交叉工程

　1 平面交叉 处 35

　六、公路设施及预埋管线工程 km 82.748

　七、绿化工程及环境保护工程 km 82.748

　八、占用土地 亩 2975.1

　29

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　十一、投资总造价 万元 87329.1308

　十二、平均每公里造价 万元 1055.3624

　1.3.4 建设标准要求

　子项目一：沿黄河 —— 老牛湾至寺沟段及支线

　本项目为改建工程，路线方案基本沿原有旧路走廊带布线，根据沿线地形、交通量预测结果、通行能力分析及服务水平评价，结合本项目的投资，和交通运输部颁《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）

　的规定，本项目按三级公路标准建设，设计速度采用 30 公里/小时， 路基宽度 7.5 米，桥涵设计汽车荷载等级采用公路-Ⅱ级。具体技术指标见下表。

　表 表

　1-8 建设项目技术指标表

　序号 技术指标 规范值 采用值 1 公路等级 三级公路 三级公路 2 设计速度 30 30 3 路基宽度(m) 7.5 7.5

　 4

　 圆曲线最小半径(m) 极限 35 45 一般 65 -

　5 不设超高圆曲线半径(m) 350 350

　 6

　 竖曲线最小半径 (m) 凸形一般 400 2000 凸形极限 250 -

　凹形一般 400 2000 凹形极限 250 -

　7 最短坡长(m) 100 100 8 最大纵坡(％) 8 6.5 子项目二：沿长城主线 —— 老牛湾至老营段

　30

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　本项目为新建工程，局部路段路线方案沿原有旧路走廊带布线， 根据沿线地形、交通量预测结果、通行能力分析及服务水平评价，结合 本 项 目 的 投 资 ， 和 交 通 运 输 部 颁 《 公 路 工 程 技 术 标 准 》 （JTGB01-2014）的规定，本项目按三级公路标准建设，设计速度采用 30km/h 路基宽度 7.5 米，桥涵设计汽车荷载等级采用公路-Ⅱ级。表 表

　1-9 建设项目技术指标表

　1.3.5 运营维护标准要求

　本项目的运营维护需满足《公路养护技术规范》 （JTG H10-2009）、 《公路技术状况评定标准》（JTG

　H20-2007）、《公路沥青路面养护技术规范》（JTJ

　073.2-2001）、《公路桥涵养护规范》（JTG

　H11-2004）等相关现行规范的要求，在运营维护期间若出台相关新规范，按新规范执行。

　指标名称 单位 拟建项目 备注 公路等级 级 三级公路

　设计速度 公里/小时 30

　车道数

　双车道

　路基宽度 米 7.5

　汽车荷载等级 级 公路-Ⅱ级

　地震动峰值加速度 g 0.05

　设计洪水频率

　大桥 1/50，其余 1/25

　31

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　 第二章

　本项目

　PPP 方案概述

　2.1

　项目实施机构

　1. 项目名称

　项目名称：某某市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目。

　2. 项目实施机构

　项目实施机构：某某市交通运输局

　实施机构负责项目识别和准备、社会资本方选择（须经招标程序）、执行和移交等 PPP 模式全生命周期的管理工作。由某某市交通运输局组织开展本项目的前期工作（包括组织编制工可报告、“两评一案”等专项评估），通过公开招标或竞争性磋商等方式选择社会资本方，与中标社会资本方签订 PPP 项目合同，对项目公司的建设、运营和维护进行监管等。

　2.2

　项目运作方式

　 1. 运作模式

　本项目为新（改）建的三级公路，经政府方授予社会资本方一定的特许经营权后，由项目公司建设完成后并负责项目运营维护一定期限后，移交政府方。

　32

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　 图 图

　2-1 PPP 运作模式决策图

　根据以上图，本项目属于新（改）建项目，需要引入资金，期满移交，且合作内容包含施工图设计，因此与 DBFOT 模式最为符合， 本项目拟采用设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）模式。

　具体运作方式为：采用“两委托、两承诺”的方式，偏关县人民政府委托某某市人民政府授权某某市交通运输局作为项目实施机构， 偏关县人民政府承诺运营期年度政府付费、承诺负责沿线的征地拆迁工作，征地拆迁费用由项目公司负责。

　某某市人民政府授权“某某市交通运输局”为实施机构，负责项目识别和准备、社会资本方选择（须经招标程序）、执行和移交等 PPP 模式全生命周期的管理工作。由某某市交通运输局组织开展本项目的前期工作（包括组织编制工可报告、“两评一案”等专项评估），通过公开招标或竞争性磋商等方式选择社会资本方，与中标社会资本方签

　33

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告

　委托协议 授权 实施机构 职责分工 招商 委托监理 政府付费 独资（100%）

　ppp合同/ 特许经营协议 政府付费 行业监管 投资 建设 运营 期满移交 工程监理

　监理公司

　 PPP 公司

　忻州市财政局

　（资金池）

　 社会投资人

　 偏关县财政局

　忻州市交通运

　输局

　 忻州市三大板块旅游公路偏关县境内第一期工程PPP 项目

　 忻州市政府

　 偏关县政府

　 政府指定机构

　忻州市交通

　局、偏关县交通局

　订 PPP 项目合同。

　由社会投资人出资组建项目公司，政府...

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