某某省某某市涝河生态建设润州园政企合作（PPP）项目财政承受能力评估报告

　 某某省某某市涝洰河生态建设润州园政企合作 （PPP）项目财政承受能力评估报告

　某某市某某区财政局

　某某

　2015 年 10 月

　 目录 前言 ........................................................................ 1 第一章 项目基本信息 ....................................................... 2 第二章 评价对象 ........................................................... 3 一、运作模式 ............................................................. 3 二、融资方案 ............................................................. 3 三、合作期限 ............................................................. 4 四、回报机制 ............................................................. 4 五、风险分配 ............................................................. 4 第三章 财政承受能力评价框架 ............................................... 7 一、责任识别 ............................................................. 7 二、支出测算 ............................................................. 8 三、财政支出能力评估 ..................................................... 9 第四章 责任识别 .......................................................... 11 一、股权投资支出责任 .................................................... 11 二、财政补贴支出责任 .................................................... 11 三、风险承担支出责任 .................................................... 13 四、配套投入支出责任 .................................................... 14 第五章 支出测算 .......................................................... 15 一、股权投资支出 ........................................................ 15 二、财政补贴支出 ........................................................ 15 三、风险承担支出 ........................................................ 19 四、配套投入支出 ........................................................ 22 第六章 能力评估 .......................................................... 23 一、财政支出能力评估 .................................................... 23 二、行业和领域均衡性评估 ................................................ 25 第七章 结论 .............................................................. 26

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　前言

　根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 的通知》（财金〔2014〕113 号），在项目识别阶段和项目准备阶段（实施方案阶段）要进行物有所值评价和财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，方可按照 PPP 模式操作。财政部于 2015 年 4 月出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）（以下简称“《指引》”），各地将主要依据 《指引》对拟采用 PPP 模式的项目开展财政承受能力论证。

　财政承受能力论证，一方面可以为采用 PPP 模式的项目的政府履约能力提供保障；另一方面可将财政支出责任控制在一定范围内， 避免因 PPP 模式引起新一轮的债务危机（政府对 PPP 项目的支出实际上可视为对社会资本的长期债务）。因此，开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。

　本报告是针对某某区财政实力就某某省某某市涝洰河生态建设润州园政企合作（PPP）项目开展进行财政承受能力评估。

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　第一章 项目基本信息

　项目名称：某某省某某市涝洰河生态建设润州园政企合作（PPP）

　项目（以下简称“本项目”）

　项目性质：新建 项目建设地点：某某省某某市某某区项目实施机构：某某市某某区住建局 项目合作期限：10 年（其中，建设期 2 年 1 个月，工程保修期 1 年，维护期 6 年零 11 个月）

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　第二章 评价对象

　通过对某某省某某市涝洰河生态建设润州园政企合作（PPP）项目的运作模式、交易模式、合作期限、项目回报机制、风险分配、财务测算等内容的研究，明确政府的各项财政支出责任并对政府承担的各项支出责任进行测算，科学评估项目实施对当前及今后财政年度支出的影响。

　一、运作模式

　本项目运作模式采用“股权合资+BFO”（建设-融资-运营维护），即政府方和社会资本方合资成立项目公司。由项目公司负责公园的建设、融资以及公园建成后的运营维护等工作。

　二、融资方案

　本项目总投资 75130 万元，资本金暂定为 20130 万元（原则上不 小于 20000 万元），其中社会资本方出资 20030 万元，区城投公司代 某某区政府出资 100 万元，其余 55000 万元建设资金由项目公司社会资本方筹措到位。依据实施方案的财务假设条件，项目公司向银行、 PPP 基金等金融机构申请贷款的融资成本不宜高于 12%。

　为确保项目投资的连续性和工程建设的进度可实现性，按金融机构的要求，在贷款到位前，资本金 20130 万元人民币全部出资到位。投资人将总的建设资金 75130 万元人民币按 PPP 合同中约定时间汇入项目公司指定账户，并在 PPP 合同中约定政府对该账户监管的权

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　 利范围。为便于项目的融资，某某区政府拟从第 1 年年末（2015 年末）开始支付项目建设服务费（具体支付时点与金额以 PPP 合同约定为准）。

　三、合作期限

　政府与项目公司签订一个长期的 PPP 合同后，由项目公司承担公园的建设、融资、运营维护等工作，合同期满后项目相关权益等移交给某某区政府（某某区住建局）。

　本项目合作期：10 年，其中，建设期 2 年 1 个月，工程保修期 1 年，维护期 6 年零 11 个月。

　四、回报机制

　政府付费。项目公司通过政府支付建设服务费、运营维护费的方式收回投资和获取收益（公园维护的内容主要包括：公园的绿化养护、公园水域环境的保障等）。

　五、风险分配

　项目主要涉及 9 大风险，如表所示：

　表 2-1 项目的主要风险和分配框架以及风险应对措施

　风险 风险描述 分配风险方式与降低风险措施

　 项目进度风险 1 项目审批程序过于复杂，决策周期长、成本高 由政府承担；成立专业的协调机制，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

　2 前期工作不到位导致项目迟迟未能开工 由政府承担；项目实施机构做好沟通协调 工作。

　3 由于项目公司原因造成的完工延误 由项目公司承担；项目公司应通过加强管 理以降低这类风险。

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　 工程管理风险 4 由于施工控制不当导致成本上升 由项目公司承担；项目公司应该加强监督管理来降低此类风险。

　建设质量风险 5 由于项目公司原因造成的工程质量风险 由项目公司承担；项目公司应通过加强管理以降低这类风险。

　设计变更风险 6 由于设计变更造成的成本超支风险 由政府承担；设计由政府负责，政府应在前期加强设计的监管，降低后期建设阶段 成本超支风险。

　运营风险 7 由于项目公司的管理问题造成公园维护成本超支 由项目公司承担；项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。

　8 由于人工等主要成本因素价格上涨导致成本超支 根据设定的调价公式进行调节，在特定范围内的风险由社会资本承担，在范围外的根据调价公式由政府方与项目公司共同 承担。

　融资风险

　9 项目公司融资面临困难 主要由项目公司承担，政府方可以提供一定的政策支持,如将政府付费列入财政预算；社会资本方大股东为项目公司提供信 用支持。

　 政府信用风险

　 10 政府方难以履行项目合同中的支付义务 由政府承担，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付 台账，严格控制政府财政风险。

　法律变更及不可抗力 11 由于需要，对运营管理要求提高，会导致项目公司必须投入改造费 用或增加运行成本 此类风险应由政府承担。增加的一次性投资和运行费用由政府承担，由项目公司负责实施。

　12 政策性不可抗力 项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约 定支付建设服务费及运营养护费。

　13 非政策性不可抗力， 如自然灾害、战争及外供电中断等 要求项目公司为项目设施购买财产保险， 用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按 约定支付费用。

　股权回购风险

　14 回购社会资本方股权的程序及方式问题 由社会资本方承担，社会资本方是国有企业时，需要与当地国资部门沟通审批事宜。还应注意股权回购是否需要在依法设 立的产权交易所公开进行的问题；(本条

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　 款适用于中标社会资本方为国有企业)

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　第三章 财政承受能力评价框架

　财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作(Public- Private Partnership，以下简称 PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。按照《指引》的要求，财政承受能力评估分为责任识别、支出测算、财政支出能力评估等三个步骤。

　一、责任识别

　PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、政府采购服务补贴、风险承担、配套投入等。

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

　政府采购服务补贴支出责任是指在项目合作期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的采购服务补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分的补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担补贴支出责任。

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财

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　 政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　二、支出测算

　应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

　（一）股权投资支出

　应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权 投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估， 合理确定价值。计算公式为：

　股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例 （二）财政补贴支出

　应当根据项目建设成本、运营维护成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

　对政府付费模式的项目，在项目合作期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营维护成本和合理利润。计算公式为：

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