中国财政扶贫政策与管理

　中国财政扶贫政策与管理

　褚利明、文秋良、林泽昌、房亚明

　为了促进贫困地区经济社会发展，帮助农村贫困人口摆脱贫困，走上共同富裕道路，20 世纪 80 年代初开始，中国开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发。财政扶贫是政府运用经济手段进行扶贫的重要措施和物质基础。长期以来，在党中央、国务院，以及地方各级党委和政府的正确领导下，各级财政部门深入贯彻国家扶贫开发方针政策，不断增加投入，积极创新机制，强化资金监管，为扶贫开发事业的顺利推进发挥了积极而巨大的作用。

　一、中国财政扶贫政策框架

　中国财政对贫困地区、贫困人口的扶 持政策和资金投入的种类、数量都比较多。据初步统计， 2006 年，中央财政制定的涉及贫困地区的优惠政策达 25 项，近 50 个具体项目。如：对县乡财政困难地区的“三奖一补”转移支付、革命老区转移支付、边境地区专项转移支付、“老少边穷”地区新企业优惠、西部地区大开发、专项财政扶贫。有教育、卫生、科技、村级组织建设等等一些支持项目。这些政策后面都有资金支持，如果不算税收优惠，每年投入的资金总量超过 2000 亿元。归纳起来，财政扶贫政策内容主要包括以下四个方面：

　（一）针对贫困人口的专项扶贫资金投入逐年增 加

　中国政府自 1980 年开始设立了财政扶贫专项资金。中央财政安排的扶贫资金规模由最初的 5 亿元增加到了 2007 年的 144 亿元。28 年间，累计安排扶贫资金 1600 多亿元。与此同时，地方财政也在不断增加扶贫开发投入。

　（二）面向贫困地区的财政转移支付项目 逐步 增加，规模不断扩大

　按照贯彻落实科学发展观，推动城乡统筹发展，让公共财政阳光普照农村的要求，中央财政专项转移支付对农村的支持重点由过去单纯发展生产向促进农村经济社会全面发展转变。转移支付项目逐步增加，涉及农村教育、医疗卫生、生

　态环境建设、社会保障、灾害救济和农村社会发展等诸方面。

　此外，通过安排贫困地区义务教育、少数民族发展资金等专项转移支付，对农村贫困地区特别是少数民族地区给予照顾，使农村贫困地区和少数民族地区在同等享受建立公共财政带来的好处之外，还得到额外的支持。

　（三）制定优惠政策促进贫困地区经济发展和农民增收减负

　主要包括政府对贫困地区新办企业，在 3 年内先征后返或部分返还所得税；政府从粮食风险基金中拿出一部分资金对吃返销粮的贫困户给予补贴；对贫困户或受灾人口实行减免农业税政策；2000 年开始进行农村税费改革，2006 年全国取消了农业税，大幅度减轻了农民负担。这些政策的实施对降低农村贫困发生率起到了积极作用。

　（四）利用财政贴息方式引导银行贷款支持扶贫开发

　安排扶贫贴息贷款是政府支持扶贫开发的一项重要措施。据统计，1986-2007年，中央财政共计安排贴息资金逾 70 亿元，通过对扶贫贷款利率给予补贴的方式，引导金融机构发行扶贫贷款近 2000 亿元。

　二、专项财政扶贫资金的管理模式和特点

　（一）专项财政扶贫资金的供给模式

　中国财政扶贫资金的安排主要是供给导向的。迄今为止，国内外对扶贫资金需求的研究，基本上都是以项目和行业作为单位进行，对国家扶贫资金需求的研究甚少。既有的少数研究，也都是在多重的假设条件下，利用少数几个参数估计扶贫资金需求。

　由于对资金需求的测算受许多不确定因素的影响，而且对数据的要求很高，加上中国财政也是正处于发展过程中，受财力因素制约，中国政府扶贫资金的计划，长期以来主要是供给导向的。总体上，财政扶贫资金的安排都是围绕阶段性扶贫目标规划，结合扶贫开发工作实际进行的。新世纪以来，中央财政和各省省级财政都是按照《中国农村扶贫开发纲要》要求，结合财力状况，逐年增加了扶贫投入。

　1980-2006 年，中央财政累计安排扶贫资金 1472 亿元，年均增长 13.57%。其中 2001－2006 年，中央财政预算安排财政扶贫资金共计 709 亿元，年平均增长 6.3%。6 年的投入量与前 20 年的投入量相当。根据《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》要求，2001-2006 年，各省省级财政预算安排的扶贫资金为177 亿元左右，年平均增长 11.51%。2007 年，中央财政预算安排扶贫资金 144亿元。

　（二）专项财政扶贫资金的使用管理模式

　1.。

　管理主体多元化。财政扶贫资金包括中央财政和地方各级财政预算安排的扶贫资金。其中中央财政预算安排的扶贫资金包括：发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困林场扶贫资金、国有贫困农场扶贫资金，以及扶贫贴息贷款贴息资金。相关管理部门包括财政部、发改委、民委、扶贫办、农业部、林业局等。

　2. 资金分配方式逐渐 规范。在过去相当长一段时间里，中央财政扶贫资金分配方式是以项目定资金，后来，随着资金规模的扩大，逐步调整为基数加增量的分配模式。从 1997 年开始，中央政府确定了中国农村扶贫的总原则是省对扶贫工作负总责，并具体制定了“四到省”（任务到省、责任到省、资金到省、权利到省）原则。按此原则，中央财政扶贫资金逐步采用因素法进行分配，考虑的因素包括贫困人口、农民人均纯收入、地方财力和政策调整因素等。

　从 2001 年开始，中央财政扶贫资金基本上采取了按因素测算分配的办法。实践证明，这种办法比较符合公平、公开、公正的原则要求，得到了各省（区、市）的认可。

　省以下的资金分配，不同的省采用不同的方法。多数省是在参照上年基数的基础上，通过审批项目来审批资金，部分省也采用因素法将资金切块分配到县。重点贫困乡、村完全依靠申报项目来获得扶贫资金。

　 3. 财政扶贫资金的支持重点和项目管理程序。在不同的时期，财政扶贫资金体现了不同的支持重点。总体上表现为范围逐步集中、重心逐步下移的趋势。最初，财政扶贫资金的使用范围比较宽泛，既涉及贫困对象个体，也涉及贫困地区发展，既有生产、生活方面内容，也有社会事业发展的内容。扶贫开发的工作重

　心主要在县。进入新世纪以来，随着支农政策体系不断丰富和完善，特别是对农村社会事业发展方面的投入不断增加，扶贫投入将逐步退出这些领域。同时，扶贫开发的工作重心也开始向乡村转移。

　财政扶贫资金项目管理程序是：一般由乡（镇）政府和县级业务部门申报项目，县扶贫领导小组综合平衡，然后逐级汇总上报到省级有关部门。有关部门（扶贫办、财政厅、发改委和民委）审查项目并提出项目及资金使用方案，报省级扶贫领导小组批准后下达。以工代赈资金的项目计划要报国家发改委审批。项目批准后，县级有关部门和乡镇政府组织项目实施，财政部门拨付资金或负责报账。地、市一级在资金项目管理中只起传递作用。

　2001 年开始，按照《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》要求，各省（区、市）的重点贫困村都陆续制订了村级扶贫规划，重点县制定了县级扶贫规划，并在此基础上建立了扶贫资金项目库。县级向上申报的扶贫资金项目一般从项目库中提取。

　4. 财政扶贫资金的传递及支付。在资金传递环节，中央到省的财政扶贫资金在财政部下达预算指标后，由中央国库拨付至省级国库。省以下的传递主要有两种方式，一是由省国库-市国库-县国库-县财政扶贫资金专户（或专账）；二是省国库-省财政扶贫资金专户-县财政扶贫资金专户。

　在资金支付环节，一方面按照国库管理制度改革的要求，逐步实施国库集中支付制度。另一方面，对财政扶贫资金实施报账制。2001 年，财政部印发的《财政扶贫资金报账制管理办法》规定，财政扶贫资金实行报账制管理，要求资金安排到项目、支出核算到项目。具体操作上，财政部门根据项目用款计划和实际需要，在项目启动时向实施单位预拨部分启动资金，项目其余资金由实施单位根据工程进度和报账凭证逐步申请拨付。目前，报账制已经在各省（区、市）推行。多数是在县级财政报账，也有的在乡级财政报账。

　5. 财政扶贫资金使用情况的检查和监督。北京层面，主要依靠国家审计署、财政部驻地方的财政监察专员办事处对扶贫资金的管理使用情况进行审计和重点专项检查。审计署已将扶贫资金列为每年的常规检查项目。

　省级及以下各级有关部门对财政扶贫资金使用情况的监管，主要有以下几种情况：由项目实施单位及各级管理部门组织自查；上级管理部门对项目和资

　金进行抽查；同级管理部门之间的互查；各级管理部门进行的专题调研；同级及上级审计部门对财政扶贫资金使用情况进行专项审计；财政监察专员办事机构对扶贫资金使用情况的督查。

　总体上看，财政扶贫资金管理具有几个突出特点：

　第一, 把贫困人口数作为政府扶贫资源配置的最重要依据，客观、公正、公平地分配资金。

　第二，权力逐步下移，赋予地方政府充分的自主权，由地方政府根据本地实际情况统筹安排使用资金。

　第三，资金重点用于改善贫困地区落后面貌，增加贫困人口收入，提高贫困人口素质和加强自我反贫困能力建设。

　第四，资金管理重心逐步下移，监督管理手段正随着形势发展变化，逐步改进和完善。

　（三）专项财政扶贫资金使用管理存在的主要问题

　1.分配不科学。从北京层面，中央财政扶贫资金从项目分配到基数加增量分配,再到因素法分配，分配方法不断进步。但是，目前采取的因素法，以贫困人口数为主要因素，虽然有效提高了资金分配的公正、公平，却缺少正向激励，贫困人口越多，资金得到越多。地方政府缺乏减贫动力，甚至不愿意摘掉贫困县的帽子。

　目前，多数省（区、市）到县的资金分配仍采用基数法，各县主要通过申报项目获得资金。其弊端是不能根据贫困人口数量和贫困程度的变化及时调整资金分配，体现资金分配与贫困程度的对应关系。同时，由于基数法往往与项目审批权在省的做法相结合，从而产生了“跑项目”所带来的一系列问题。

　2.扶贫目标摇摆。造成地方在扶贫行动中重点关注于区域发展上，没有很好地把目标瞄准贫困人口。

　3.部门协调不够。扶贫相关部门“单打独斗”与扶贫工作“包打天下”并存，突出体现在两个方面，一是各项扶贫资金没有真正纳入统一的规划，二是扶贫资金使用范围过于宽泛，分散使用情况比较普遍； 4.扶贫方式上，政府作用得到突出，社会和贫困群众作用弱化，而且政府权

　力过于集中于上级（相当一部分省份资金分配权、项目审批权都在省级）。

　6.监督机制不健全，政府部门自我监督多，社会监督少。

　7.项目审批时间过长，资金不能及时到位。

　（四）近年开展的财政扶贫创新工作

　近几年来，各级财政部门针对财政扶贫资金使用管理中存在的不足和问题，在完善财政扶贫机制，改革创新扶贫资金管理方面，进行了非常多的探索，也取得了很多突破。

　一是下放项目审批权限，提高财政扶贫资金和项目安排的针对性。现在，财政部与中央有关部门都不再审批扶贫项目，审批权限全部下放到省一级。同时，为克服省级审批程序相对过于繁琐、项目针对性相对不强的问题，财政部也要求各省（区、市）最好实行“县级确定项目、省级备案”做法。据了解，这一做法在已经在湖北、河南、河北、吉林等省实行，还有一些省也准备逐步下放资金项目审批权限。实践证明，这种做法有利于调动县一级的积极性，同时，也能够增强县级的责任；有利于提高资金项目安排的针对性，大大减少了向上面争取资金、跑项目的现象，节约了行政成本。

　二是采取预拨资金的方式，解决资金到位晚的问题。针对以往资金拨付不及时、到位晚，影响资金使用效果问题，从 2005 年起，财政部每年在人代会召开之前，预拨大部分扶贫资金，以便各地尽早实施扶贫项目，这个做法是富有成效的，今后还要继续采取这种方式。

　三是改革贴息方式，充分发挥扶贫贷款财政贴息资金的作用。过去扶贫贷款财政贴息方式虽然审核层次很多、但层层地把关并不是很严，有一部分贷款并没有用于扶贫，贫困农户急需的一些贷款往往贷不到。从 2004 年开始，财政部会同国务院扶贫办进行了到户扶贫贷款财政贴息改革试点。将部分财政贴息资金由中央本级下划拨付给地方财政，由重点县财政对发放扶贫贷款的金融机构贴息，或直接对得到扶贫贷款的贫困户进行利息补贴。2006 年，这一改革在全国592 个重点县全面推开。同时，又对贴息改革进行深化，选择了河北等 8 个省进行试点，将用于贫困地区农业产业化和基础设施建设的扶贫贷款贴息，全部下拨到省级财政，由省级财政根据贷款情况自行结算贴息。

　四是开展“奖补资金”试点，进一步解决贫困农户贷款难的问题。2005 年，财政部与国务院扶贫办、中国银监会共同组织，在自愿报名的基础上，选择江西、陕西、贵州、重庆等四省（市）开展了建立“奖补资金”的试点工作，目的是要建立风险分担机制，引导金融资本更多地支持贫困群众发展生产，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。2006 年，这项试点已经扩大到河北、湖南、云南、广西等 8 个省。

　五是建立绩效考评制度，把扶贫开。

　发责任落到实处。针对资金和权力到省后，扶贫任务和责任落实不到位的问题，财政部与国务院扶贫办共同制发了《财政扶贫资金绩效考评试行办法》，从 2006 年起，对各省财政扶贫资金使用情况进行考评，目的是为了进一步提高财政扶贫资金使用效益，同时也把财政扶贫的责任落到实处。在财政支农工作中，对中央补助地方专项资金进行考评，还是第一次。

　六是建立财政扶贫资金管理监测信息系统，提高资金监管水平。过去，财政扶贫资金管理手段相对落后，不仅信息收集、跟踪比较难，资金的监管也不到位。2003 年，财政部会同国务院扶贫办、国家发改委、国家民委、国家统计局等五部委（局），共同建设了财政扶贫资金管理监测信息系统。目前，这个信息系统已开始运行。但系统运行、使用和管理还处于开始阶段，有待进一步完善。

　七是开展“村级发展互助资金”试点，创新财政扶贫资金使用方式。针对贫困农户发展生产资金短缺问题，2006 年开始，财政部会同国务院扶贫办在 14个省份开展了“村级发展互助资金”试点。试点的基本做法是：安排一定数量的财政扶贫资金到重点贫困村，帮助贫困村建立起“互助资金”，实行“滚动使用，民有、民用、民管”。目前，试点得到了基层干部和广大贫困群众的积极响应和欢迎。2007 年，这项试点在全国范围内推开。

　三、新形势下做好财政扶贫工作的基本思路

　财政扶贫，一方面表现为资金的投入及管理，另一方面则是政府扶贫的政策。进入新世纪以来，中国农村扶贫开发形势发生了比较大的变化。机遇方面看，国家支农政策体系逐步丰富和完善，力度不断加大；全国农村将普遍建立最低生活保障制度，有效弥补开发式扶贫的不足。挑战方面，中国农村贫困人口特别是低收入贫困人口规模仍然较大；贫困地区与其他地区、贫困群体与其他社会群体发

　展差距持续扩大的趋势尚未得到根本性转变；贫困地区贫困人口自我发展能力弱，对外部的依赖性依然很强；实施农村低保后，贫困地区、贫困群众求发展的愿望更为强烈。

　根据当前形势，下一步财政扶贫工作，既要加大投入力度，强化资金管理，更要尽快理清工作思路，完善政策措施，创新管理机制，提高扶贫工作成效。

　（一）赋予开发式 扶贫新的内涵 开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作当中仍然需要坚持的一个基本工作方针。一方面扶贫开发的方针不能动摇，扶贫开发现行的行之有效的政策措施不能动摇，扶贫工作的力度不能削弱。另一方面，要应赋予扶贫开发新的理念和内涵。应由专项扶贫开发转变到综合扶贫开发的思路上来；应突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发与提高；应由注重点上开发转到点面结合，以面带点，以点促面。

　（二）重新定位扶贫开发的目标任务 过去扶贫开发主要或者侧重于解决贫困人口的温饱问题。从当前形势看，这一目标应该调整。一方面低保制度的建立和完善，必将全面、稳定地解决贫困群体的温饱问题。另一方面，扶贫目标不适当调高，贫困群众脱贫也就不稳固，低保压力也会增大。因此，在新形势下，扶贫开发要将解决温饱与巩固温饱并重，加快发展与缩小差距并举，实事求是地确定扶贫开发的目标和任务。我们认为，扶贫开发目标应从重点解决温饱转到 “增加贫困人口收入，缩小贫困群体与其他社会群体收入差距；促进贫困地区经济发展，缩小贫困地区与其他地区整体性差距”上来。扶贫开发的主要任务则是发展经济、增加收入、提高生活水平。

　（三）进一步明确扶贫开发工作重点 在扶贫工作方式和实现形式上，需要实事求是，因地制宜。应以贫困地区和贫困群众最迫切最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点，针对不同的条件，采取不同的措施。不能机械地定比例、定标准，具体的支持方式和内容应由各地依据实际情况确定。当前及今后一段时间，基础设施建设、产业扶贫、移民搬迁、劳动力培训都应是扶贫开发的重点内容，需要加大力度。

　（四）创新扶贫机制 改革创新，既是推进扶贫工作的必然选择，也是进一步提高扶贫成效的基础和前提。只有不断改革和创新，才能为扶贫开发机制注入新的活力，加快扶贫开发进程。

　一是探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。首先，各项扶贫资金应确实实现统筹使用。其次，要探索扶贫开发政策与其他支农政策的有机结合。近年来，一些地方在这方面做了一些探索，也取得了一定的成效，但还没有形成一个良性的机制。要实现扶贫资源的整合，一方面，要求贫困地区立足科学发展观，实事求是的编制扶贫发展规划，明确工作目标和任务。另一方面，要树立“大扶贫”观念。积极发挥各部门的优势，实现资源整合和协同作战。要以贫困地区新农村建设为平台，以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，认真研究将各种资源有效引导到贫困地区的办法。三是鼓励各地进行探索和试点。特别是在县级开展扶贫资源整合试点。

　二是研究建立重点县的进退机制。改变现在重点县一定几年不变的做法，制定考核办法，把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。中央控制重点县总量，重点县的调整权下放给各省，由省政府确定调整的时机和对象，报国务院扶贫开发领导小组备案。

　三是建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配，一大部分资金按照贫困规模、贫困程度分配，以体现公平性。另一小部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。

　（五）强化资金管理，确保资金安全有效

　----完善资金分配方式。北京层面，继续坚持因素法分配资金的同时，引入正向激励机制，推动地方扶贫责任的落实。地方层面，积极倡导省级因素法分配资金，推动扶贫项目审批权限下放。

　----探索对财政扶贫资金实施直接支付的方式，扩大财政扶贫资金政府采购范围。完善扶贫资金报账制。

　----强化扶贫项目招投标的公开化和透明化，对业务部门下属单位的招投标要制定更严格的规则和监督机制。凡是由下属部门提出的招投标申请，必须由独立的政府部门进行审查。同时，地方政府应保留所有项目的招投标记录备查。

　----构建责任明确的检查监督体系。政府方面，应由各级主管部门和人大、审计、纪检监察部门共同构成，各级和各部门之间要有明确的分工。具体的检查工作，可以参照一些国际机构的做法，委托合适的政府事业单位和非政府机构来实施。同时，建立以检查结果为依据的奖惩制度。完善和推广公示制。有关部门建立对举报意见的解释和反馈机制。

　----完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，建立扶贫资金管理有关信息的跨部门报告和协作机制。

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