国土空间规划“双评价”笔记——“双评价”理论基础

　国土空间规划“双评价”笔记——“双评价”理论基础

　 一、什么是“双评价”

　双评价指的是资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价。

　资源环境承载能力（以下简称承载力评价）：基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业发展、城镇建设等人类活动的最大合理规模。

　国土空间开发适宜性（以下简称适宜性评价）：在维持生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境要素等条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。

　可以这么简单理解：承载力评价就是研究国土“哪里能用、能用多少”的问题，适宜性评价就是研究“要怎么用”、“适合做什么”的问题。

　 二、双评价溯源

　2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出建立空间规划体系、建立资源环境承载能力监测预警机制。这是双评价概念首次见诸重要政策文件。

　2015 年 9 月，国土资源部发布《自然生态空间用途管制方法（试行）》要求，在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

　2017 年 1 月，国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》指出，以资源环境承载能力为基础，推动国土集聚开发和分类保护相适应，切实优化国土空间开发格局 。

　2018 年 3 月，国务院机构改革方案出台，组建自然资源部，国家

　体制构建层面上发生了根本性改革。新组建的自然资源部，其主要职责就包括：“开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系”。

　2018 年 4 月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话上指出，要根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制。

　2019 年 5 月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系构建工作全面展开。《若干意见》明确：双评价是国土空间编制的前提和基础。

　 三、双评价的意义、目标、原则双评价的意义

　双评价是国土空间编制的前提和基础。

　“要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线。”——引自《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监

　督实施的若干意见》

　 双评价的目标是：

　分析区域资源禀赋和环境条件 研判国土空间开发利用问题和风险 识别生态保护极重要区（生态系统服务功能极重要区、生态极脆弱区）

　明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间 为编制国土空间规划、优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位、划定三条控制线提供基础性依据 为实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程提供基础性依据 促进形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子

　双评价的原则：

　底线约束：坚持最严格的生态保护、耕地保护和节约用地制度，维护国家生态安全、粮食安全等国土安全。

　问题导向：客观评价区域资源禀赋与环境条件，识别国土空间开发利用的问题和风险，有针对性地提出意见和建议。

　因地制宜：下位评价充分衔接上位成果，并结合本地实际，充分体现不同空间尺度和区域差异，有针对性地补充和深化。

　简便实用：双评价成果要紧密结合国土空间规划编制，强化操作导向。

　 四、深入理解双评价的内涵

　双评价的根本目的，就是要对地域功能自身的形成机理、分布格局演变的特征，以及空间组织的规律形成科学的认知。

　承载力评价和适宜性评价是递进的关系。资源环境承载能力评价反映客观本底，在承载力评价基础上再合理判断国土空间开发适宜性。

　从这个角度上来说，可以理解为双评价其实就是一个评价（适宜性评价），承载力评价是适宜性评价的一个步骤，可以公式化表达为 适宜性 = 承载力 * k。k 值的含义是地域单元的区位条件（空间区位、交通区位、在发展战略中的区位、在生态系统完整性中所占位置等）。

　承载力评价是一个自下而上的分析过程，适宜性评价是一个自上而下的分析过程。

　无论是资源环境承载能力，还是国土空间开发适宜性，均是由自然环境与人类社会系统之间相互作用形成的概念。承载力是指自然环境对某种人类活动的最大支撑能力，也就是说，只有在确定了所要评价的功能指向（如生态保护、农业生产、城镇建设等）之后，承载力评价才有可操作性，也才有适宜性可言。在同一个国土空间规划中，评价的指标是因为评价指向的功能不同而不同的。

　不同层级的规划都需要开展双评价工作。评价的时空尺度越小，评价单元之间相互作用的机理就越复杂。因此，省级、市县等不同层级的国土空间规划，都需要开展双评价工作。在不同的国土空间规划中，评价方法因空间尺度不同、区域发展阶段不同、地域特点不同而不同。

　双评价的适用性。未来的国土空间规划，可以分为两大类型。一种是区域性的国土空间规划，需要“双评价”为基础，双评价发挥重要作用；在大于城市市区的空间尺度上，如全国和省域、地市域国土空间规划中，双评价的作用是显著的。另一种是针对针对居民点建成区内部（或城市开发边界内部）的规划，在这一层面“双评价”的作用则微弱许多。

　 五、双评价的技术思想

　双评价的技术核心思想是空间叠加（地理数据的空间计算）思想。空间叠加的思想可以追溯到麦克哈格。他完善了以因子分层分析和地图叠加技术为核心的生态主义规划方法，麦克哈格称之为"千层饼模式 "

　纽约里士满区景观大道选线工程中，麦克哈格对各类自然价值、社会价值因子分别进行评价，碍于当时的技术手段，他使用灰阶图像表达每个因子的三个等级，将单项因子的灰阶图像绘制在半透明纸上，将多个半透明纸叠在一起，就得到了多个因子叠加之后的“千层饼”，从而求得最终用地适宜性，并进而确定效益最大、环境影响最小的道路路线方案。

　 麦克哈格"千层饼"方法的延伸就是今天的 GIS 中的中的权重叠加。而在双评价过程中，单项评价阶段、集成评价阶段，都需要使用使用空间叠加方法。此外，双评价过程中，常用到的量化分析方法还包括：空间插值方法、重分类（归一化）方法等。

　案例：广州市双评价使用了空间叠加方法

　 六、双评价的技术流程和工作内容

　双评价的技术流程：

　根据《双评价技术指南》（2020 年一月份版），双评价技术流程可以分为四大阶段：工作准备、本底评价与结果校验，综合分析、成果应用。

　但在这里按照我个人的理解（也为了今后表述方便），我将本底评价与结果校验这一阶段再细分为了两个小阶段：单项评价阶段、集成评价阶段。

　各阶段工作内容：

　工作准备阶段：进行数据资源的收集整理，确定评价内容、技术路线、核心指标及计算精度

　单项评价阶段：围绕土地资源、水资源、气候、生态、环境、灾害及区位等要素，针对生态保护、农业生产(种植、畜牧、渔业)、城镇建设三大核心功能开展本底评价。

　集成评价阶段：根据单项评价结果，集成评价生态保护重要性等级，并进一步开展农业、城镇功能指向下的适宜性评估和资源约束下的最大承载量测算。

　综合分析阶段：分析区域资源环境禀赋，识别现状问题与风险，测算农业生产及城镇建设潜力，探讨未来不同发展情景的变化与影响。

　成果应用阶段：支撑国土空间格局优化、支撑完善主体功能分区和划定 三 条控制线、支撑规划指标确定和分解、支撑重大工程安排、支撑高质量发展的国土空间策略、支撑编制空间类专项规划

　 七、双评价中的数据获取问题

　基础数据的获取是进行"双评价" 的不得不面对的难关 。进行双评价，需要收集的数据资料集包含 7 大类：基础地理类、土地资源类、水资源类、环境类、生态类、灾害类、气候气象类。

　基础数据的获取即使在有项目依托的情况下也存在种种难度。除了与地方对接等来源之外，还可以通过下述方法获取数据：

　基于公开数据：来源于各大科研院所的网站，政府的公开报告等; 先解决有无问题：市县级数据缺少用省级、省级缺少用全国数据; 选择性放弃某些单项评价：指南本身允许一定程度上的减少单项评价因子。

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